Право/8. Конституционное право

Докторант PhD Рустембекова Д.К.

Карагандинский государственный университет им. Е.А. Букетова, Казахстан

Д.ю.н., профессор Кристиан Цомплак

Вроцлавский университет, Польша

Международно-правовые принципы регулирования прав меньшинств

При формировании национальной политики, необходим учет мирового опыта регулирования межнациональных отношений, решения национальных проблем. Причем нужно иметь в виду как позитивный, так и негативный опыт. Вместе с тем принципы национальной политики должны соответствовать международно-правовым нормам и актам.

Стремление групп, не относящихся к доминирующей части населения, сохранить свои культурные, религиозные или этнические особенности проявилось одновременно с возникновением национальных государств, в восемнадцатом и девятнадцатом столетиях. Начало признанию и защите прав меньшинств в международном праве было положено Лигой Наций, принявшей несколько «трактатов по правам меньшинств». Когда на смену Лиге Наций в 1945 году пришла Организация Объединенных Наций, она тоже постепенно разработала ряд норм, процедур и механизмов, касающихся меньшинств.

В частности, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года [1] и Декларации 1992 года о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (далее - Декларация ООН о правах меньшинств) [2], признаются и защищаются права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Однако на практике эти права далеко не всегда реализуются.

В деле поощрения и защиты прав меньшинств требуется уделять особое внимание таким вопросам, как признание существования меньшинств; принятие мер, направленных на обеспечение гарантий их прав на недискриминацию и равенство; содействие поликультурному и межкультурному образованию; содействие их участию во всех сферах общественной жизни; учет их интересов в процессах развития и сокращения масштабов нищеты; существование диспропорций в социальных показателях, таких, как занятость, охрана здоровья и жилищные условия; положение женщин и особые интересы детей, принадлежащих к меньшинствам.

Во всем мире меньшинства нередко становятся также жертвами вооруженных конфликтов и междоусобной борьбы. Особое беспокойство вызывает положение беженцев и внутренне перемещенных лиц, принадлежащих к меньшинствам, прежде всего женщин и детей. Лица, принадлежащие к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, зачастую становятся также жертвами множественной дискриминации и могут быть лишены, в частности, доступа к надлежащему жилищу, земле и собственности и даже гражданству [3].

На вопрос, какие группы являются меньшинствами по международному праву? Согласно статье 1 Декларации ООН о правах меньшинств, принятой в 1992 году консенсусом, говорится о меньшинствах как о самобытных национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых группах, и предусмотрена обязанность государств охранять их существование. Согласованного на международном уровне определения того, какие группы являются меньшинствами, не существует. Нередко подчеркивается, что существование меньшинства является вопросом факта и что любое определение должно включать в себя как объективные факторы (как, например, наличие этнической, языковой или религиозной общности), так и субъективные факторы (в том числе идентификацию индивидами себя как членов меньшинства).

Трудность согласования широко приемлемого определения заключается в многообразии ситуаций, в которых живут меньшинства. Одни из них живут компактно в четко определенных районах, отдельно от доминирующей части населения. Другие рассредоточены по всей территории страны. У некоторых меньшинств существует прочное осознание их коллективной идентичности и письменная история; у других сохраняется лишь фрагментарное представление об их общих корнях.

Под термином «меньшинство», как он используется в системе ООН, обычно понимаются, согласно Декларации ООН о правах меньшинств, национальные или этнические, религиозные и языковые меньшинства. Во всех государствах на их национальной территории существует одна или несколько групп меньшинств, для которых характерна их собственная национальная, этническая, языковая или религиозная идентичность, отличительная от идентичности большинства населения.

Нередко возникает вопрос о том, являются ли меньшинствами, например, инвалиды, лица, принадлежащие к некоторым политическим группам, или лица с определенной сексуальной ориентацией (лесбиянки, гомосексуалисты, бисексуалы, трансгендеры или лица с интерсексуальностью). Хотя Декларация ООН о правах меньшинств посвящена национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам, необходимо также бороться с множественной дискриминацией и устранять ситуации, когда лица, принадлежащие к национальному или этническому, религиозному и языковому меньшинству, подвергаются также дискриминации по иным признакам, таким, как пол, инвалидность или сексуальная ориентация. Точно также важно помнить о том, что во многих странах меньшинства нередко относятся к числу наиболее маргинализованных групп в обществе и серьезно страдают, например, пандемическими заболеваниями, такими, как ВИЧ/СПИД, и в основном имеют ограниченный доступ к службам охраны здоровья.

Любые меры по защите лиц, принадлежащих к меньшинствам, должны быть направлены прежде всего на защиту физического существования лиц, принадлежащих к меньшинствам, включая защиту от геноцида и преступлений против человечества. В Дурбанской декларации 2001 года [4; п. 66] подчеркивается, что «этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность меньшинств, там где они существует, должна быть защищена и что лица, относящиеся к таким меньшинствам, должны иметь равное положение и пользоваться своими правами человека и основными свободами без какой бы то ни было дискриминации».

В вопросе о правах меньшинств центральное место отводится поощрению и защите их самобытности. Поощрение и защита самобытности меньшинств позволяет предотвратить принудительную ассимиляцию и утрату культур, религиозных верований и языков, являющихся фундаментом богатого разнообразия мира и частью его общего достояния. Недопущение принудительной ассимиляции предполагает не только терпимое отношение к разнообразию и плюрализму самобытной идентичности, но и требует их защиты и уважения. Суть вопроса о правах меньшинств, сводится к обеспечению уважения самобытной идентичности при недопущении того, чтобы за дифференцированным отношением к группам или лицам, принадлежащим к таким группам, скрывалась дискриминационная практика и политика. Поэтому для уважения культурного, религиозного и языкового разнообразия требуется принимать позитивные меры и признать, что за счет такого разнообразия меньшинства обогащают общество.

Право не подвергаться дискриминации имеет первостепенное значение для защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, во всех регионах мира. Меньшинства повсюду в своей повседневной жизни испытывают на себе прямую и косвенную дискриминацию и дискриминацию де-юре и де-факто.

Несмотря на то, что осуществление Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации [5] может способствовать интеграции в общество, исключительно важно при этом обеспечить, чтобы интеграция не понималась как принудительная ассимиляция и не приводила к принудительной ассимиляции в доминирующей культуре. Практика осуществления прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, наглядно свидетельствует о необходимости не только понимать и исправлять существующее неравенство, но и с уважением относиться к различиям и многообразию. Особые меры по защите существования и самобытности меньшинств и по содействию условиям для поощрения такой самобытности, в том числе за счет образования на языке меньшинств, следует отличать от временных особых мер. Особые меры по защите меньшинств могут иметь постоянный характер. Полноценное и неограниченное участие государства в обеспечении эффективной интеграции меньшинств в жизнь общества путем утверждения специальных процедур, ведущих к созданию соответствующих учреждений, и посредством принятия мер, позволяющих меньшинствам принимать решения, осуществлять законодательные и административные полномочия и развивать свою культуру, является наилучшим подходом к предупреждению конфликтов. В связи с этим Комитет по экономическим, социальным и культурным правам принял замечание общего порядка №21 (2009) о праве каждого человека принимать участие в культурной жизни, которое влечет за собой обязательство государств-участников признавать, уважать и защищать культуру меньшинств в качестве важнейшего компонента самобытности самих государств.

Для улучшения защиты меньшинств в соответствии с принципом недискриминации им должен быть предоставлен равный доступ к социальным услугам и занятости в государственном и частном секторах, в том числе за счет позитивных действий. Во многих случаях коренные причины нарушения прав человека лежат в неравенстве в осуществлении группами своих экономических, социальных и культурных прав. Поэтому необходимо уделять должное внимание претворению в жизнь положений Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Особенно важное значение имеет уделение должного внимания положению лиц, принадлежащих к меньшинствам, при разработке, осуществлении и оценке программ сокращения масштабов нищеты и в деятельности, направленной на реализацию Целей развития тысячелетия (ЦРТ). Кроме того, необходимо принимать меры, позволяющие меньшинствам эффективно участвовать в разработке и выражать свое мнение относительно проектов социально-экономического развития, а также анализировать, как эти проекты сказываются на лицах, принадлежащих к меньшинствам.

Недавно Комитет по экономическим, социальным и культурным правам принял замечание общего порядка №20 (2009), в котором излагаются руководящие указания относительно обязательства государства гарантировать недискриминацию при пользовании каждым экономическим, социальным и культурным правом, закрепленным в Пакте [6]. В нем освещаются различные проявления дискриминации. В нем разъясняется, как формальная дискриминация и дискриминация по существу, прямые и косвенные формы дифференцированного обращения и дискриминация в публичной и частной сферах могут сводиться к нарушению пункта 2 статьи 2 Пакта. В качестве примера косвенной дискриминации в нем отмечается, что требование представить свидетельство о рождении для зачисления в школу может являться дискриминацией в отношении представителей этнических меньшинств или неграждан, у которых нет таких свидетельств или которым в них было отказано.

Участие лиц, принадлежащих к меньшинствам, в делах государства и во всех областях политической, экономической, социальной и культурной жизни страны, в которой они проживают, имеет кардинальное значение для сохранения их самобытности и борьбы с социальной отчужденностью. Необходимы механизмы, позволяющие обеспечить такое положение, при котором разнообразие в обществе, опосредованное существованием групп меньшинств, находит свое отражение в государственных институтах, таких, как национальные парламенты и гражданская служба, включая полицию и судебные органы, а лица, относящиеся к меньшинствам, имеют в них надлежащее представительство, и их мнение учитывается при принятии решений, затрагивающих их или территории и районы, в которых они проживают. Такое участие должно быть действенным, а не просто символическим. При этом необходимо признавать, например, что представленность меньшинств, как правило, является недостаточной и что их проблемам может не уделяться надлежащее внимание. Участие женщин, принадлежащих к меньшинствам, в жизни общества представляет собой особую проблему.

Участие должно быть эффективным. В ходе своей второй сессии 12 и 13 ноября 2009 года Форум по вопросам меньшинств сосредоточил свое внимание на эффективном участии меньшинств в политической жизни. Ключевым положением, рассматривавшимся на этом Форуме, служил пункт 2 статьи 2 Декларации ООН о правах меньшинств, в котором предусмотрено право лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, «активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни». Чтобы участие лиц, принадлежащих к меньшинствам, было эффективным, недостаточно, чтобы государства обеспечивали только их формальное участие; государства должны также принимать меры к тому, чтобы участие представителей меньшинств оказывало значительное влияние на принимаемые решения, позволяя тем самым обеспечить, по мере возможности, совместное авторство таких решений [7].

Международное сообщество признает эти проблемы и разработало в интересах меньшинств ряд документов и механизмов, имеющих целью обеспечить международную и национальную защиту меньшинств. Однако поскольку общества эволюционируют, исключительно важно вновь рассматривать, анализировать и корректировать в случае необходимости эти документы и механизмы, с тем, чтобы они обеспечивали эффективное участие меньшинств в жизни общества.

Таким образом, исходя из мирового опыта общин меньшинств и содержания Декларации ООН о правах меньшинств и других международных стандартов, имеющих отношение к правам меньшинств, можно определить следующие главные проблемы: выживание и существование, развитие и защита самобытности меньшинств, равенство и недискриминация и эффективное и действенное участие в жизни общества.

Литература:

1. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года, вступил в силу 23 марта 1976 года.

2. Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (18 декабря 1992 года).

3. Права меньшинств: Международные стандарты и руководство по их соблюдению (Нью-Йорк и Женева, 2010 год).

4. Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 11 февраля 2013 года № 67/155 «Глобальные усилия, направленные на полную ликвидацию расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости и всеобъемлющее осуществление и принятие последующих мер по выполнению Дурбанской декларации и Программы действий».

5. Международная Конвенция по ликвидации всех форм расовой дискриминации. Шестьдесят пятая сессия ООН (02-20 августа 2004 года).

6. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.). Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года, вступил в силу 3 января 1976 года.

7. См. A/HCR/13/23, пункт 53, в котором независимый эксперт по вопросам меньшинств ссылается на Совет Европы, Консультативный комитет по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Комментарий по вопросам эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, социальной и экономической жизни и ведении государственных дел (ACFC/31DOC(2008)001, пункты 18 и 19).