Нотариальная
деятельность, как и любая другая, нуждается в контроле и надзоре. Необходимость
контроля и надзора обусловлена тем, что в правоприменительной практике
возникает ряд прикладных проблем, выявление которых возможно лишь с помощью
проведения контрольных и надзорных действий. Законодательством о нотариате
предусмотрены различные формы контроля за деятельностью нотариусов.
Особенности развития контроля и надзора в сфере
нотариата на протяжении всего периода становления нотариальной системы в
большей степени прослеживалась реализация контрольных полномочий государства за
данными правоотношениями. Надзорные же полномочия в данной сфере были слабо
реализованы. Во многом это обусловливалось отсутствием государственного органа,
который осуществлял бы контрольно-надзорные полномочия в сфере нотариата. Между
тем, развитие нотариата на современном этапе требует изменения форм
контрольно-надзорной деятельности и усиления контрольно-надзорных полномочий
государства в этой сфере. Это диктует необходимость сосредоточения соответствующих контрольно-надзорных полномочий в
федеральном органе исполнительной власти, в ведении которого находится
нотариат, и его территориальных органах[[1]].
Теоретически контроль в сфере организации
нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды
по различным основаниям (например, в зависимости от момента осуществления
контроля: предварительный и текущий контроль; в зависимости от субъекта,
осуществляющего контрольные полномочия, в зависимости от предмета: контроль за
исполнением правил нотариального делопроизводства и контроль за исполнением
профессиональных обязанностей нотариусов)[[2]].
Действующее в настоящее время законодательство
не отражает отличий контрольной и надзорной деятельности, что создает сложности
при реализации соответствующих полномочий органами государственной власти.
Контроль нуждается в
правовой регламентации в меньшей степени, чем надзор. Контроль следует
рассматривать в качестве функционального направления управленческой
деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор – в качестве
одного из основных полномочий этих органов[[3]].
Под контролем понимается система действий по
наблюдению, проверке процессов, протекающих в
коллективах людей, в обществе, в государстве, по выявлению фактического
положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно
определенными целями, установленными нормами, стандартами и т. д., устранению
выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. Таким
образом, контроль способствует защите конкретных ценностей и общественных отношений; обеспечивает их сохранение и
прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных
результатов, преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и
деятельности, соблюдение законности
и дисциплины; оказывает положительное влияние на деятельность как объекта
контроля, так и субъекта управления.
Надзор – это система
установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и
мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными государственными
органами и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности
государственными
органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и
юридическими лицами. Так или иначе, надзор призван обеспечить строгое и
неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины
органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями,
учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.
Поскольку в настоящее время не выработаны
единые понятия государственного контроля и надзора в целом в административном
праве, отсутствует и единое мнение по поводу толкования понятий
государственного контроля и надзора в сфере нотариата.
Основы законодательства Российской Федерации о
нотариате охватывают лишь специфическую,
сегментно определившую сферу общественных отношений, связанных именно с осуществлением нотариальных
действий. Таким образом, общественные отношения связаны с осуществлением
контрольных и надзорных функций в области нотариата, нуждающихся в отдельной
правовой актуализации с учетом их субъектной и динамической составляющих[[4]].
В связи с этим считаю необходимым внести изменения в гл. 7 Основ
законодательства Российской Федерации о нотариате, где следует установить
основные понятия, принципы и функции контроля и надзора в сфере нотариата, а
также целесообразно изменить название главы, закрепив в нем надзорную
деятельность. Предлагаю следующее название: «Глава VII. Контроль и надзор за деятельностью
нотариусов».
Кроме того, в Основах законодательства Российской Федерации о
нотариате необходимо четко разграничить
понятия контроля и надзора в сфере нотариата и изложить их в следующей
редакции:
«Контроль в сфере нотариата – это вид
управленческой деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной
власти и его территориальных органов, органов нотариального самоуправления,
направленной на установление соответствия объекта контроля предъявляемым
требованиям. По результатам контроля принимается решение о выдаче лицензии на
право совершения нотариальных действий или применения возможных
административно-принудительных мер, в том числе назначения дисциплинарных
взысканий.
Надзор в сфере нотариата – это реализация
полномочий федерального органа исполнительной власти и его территориальных
органов по проверке соблюдения законов и иных нормативных актов поднадзорными
объектами. По результатам надзора
издается административный акт, устанавливающий факт правового состояния
поднадзорного объекта, в результате чего могут применяться административно-принудительные меры, в том числе меры
административной ответственности».
Согласно ст. 33 Основ законодательства Российской Федерации о
нотариате, отказ в совершении нотариального действия или неправильное
совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке[[5]].
Согласно ст. 34 Основ законодательства Российской Федерации о
нотариате, контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами,
работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю в сфере нотариата, и
его территориальные органы, а нотариусами, занимающимися частной практикой, -
нотариальные палаты. Контроль за соблюдением налогового законодательства
осуществляют налоговые органы в порядке и сроки, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю в сфере нотариата,
является Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)[[6]].
Выполняя
с момента принятия Основ законодательства Российской Федерации о нотариате функции по
выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому
регулированию в сфере нотариата, Минюст России утверждает формы реестров
регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных
надписей на сделках и свидетельствуемых документах, а также осуществляет
правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата:
ведет реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов,
занимающихся частной практикой; открывает и упраздняет государственные
нотариальные конторы в субъектах Российской Федерации; наделяет на конкурсной
основе нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени
Российской Федерации; осуществляет в установленном порядке контроль за исполнением
нотариусами профессиональных обязанностей; выдает лицензии на право
нотариальной деятельности и т.д.
Таким
образом, полномочия Минюста России и его территориальных органов по
осуществлению контроля и надзора в сфере нотариата могут быть разделены на две
группы:
1)
полномочия, исполняемые ими непосредственно, самостоятельно;
2)
полномочия, реализуемые ими совместно с нотариальными палатами субъектов
Российской Федерации.
Одним из направлений
совершенствования контроля и надзора за нотариатом является решение комплекса
задач, связанных с нормативно-правовым оформлением, совершенствованием
механизмов функционирования нотариата. В частности, являются неприемлемыми
действующие сегодня нормы Основ о том, что подзаконные правовые акты,
регулирующие нотариальную деятельность, утверждаются совместно Минюстом России
и Федеральной нотариальной палатой, равно как и содержащиеся в проекте
федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской
Федерации» положения о том, что подзаконные правовые акты разрабатываются
Федеральной нотариальной палатой и утверждаются Минюстом России[[7]].
Данные вопросы должны быть
отнесены к исключительной компетенции федерального органа исполнительной
власти, в ведении которого находится нотариат. Другими словами, разработка и
утверждение подзаконных правовых актов, регулирующих нотариальную деятельность,
должны быть отнесены к компетенции Минюста России.
Следует отметить, что в настоящее время в
законодательстве отсутствуют эффективные механизмы разрешения споров,
возникающих между территориальными органами Минюста России и нотариальными
палатами. Поэтому необходимо подробно описать все процедуры взаимодействия
Минюста России, его территориальных органов и нотариальных палат в Основах,
определив полномочия каждой стороны, а также изменить правовой статуса
нотариальных палат, привести его в соответствие с функциональным назначением в
системе нотариата.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гражданский процессуальный
кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (по сост. на 14.06.2012) (с
изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2012) // Собрание законодательства РФ,
18.11.2002, N 46, ст. 4532.
2. Указ Президента РФ от
13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации"
( по сост. на 25.05.2012) // Собрание законодательства РФ, 18.10.2004, N 42,
ст. 4108.
3. Андреева Ю.А. Контроль и надзор Министерства юстиции Российской Федерации
в сфере нотариата (административно-правовой аспект): Автореф. … канд. юрид.
наук. М., 2009. 16 с.
4. Андреева Ю.А. Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных
органов по контролю и надзору в сфере нотариата // Административное право и
процесс. 2011. N 9. С. 46.
5. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» / Ю. А. Андреева // Административное право и процесс. 2009. № 2. С. 56.
6. Смирнов С.В.,
Калиниченко Т.Г., Бочковенко В.А. О контроле в сфере нотариата в свете грядущей
реформы // Российская юстиция. 2011. N 9. С. 35.
[1] Андреева Ю.А. Контроль и надзор Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата (административно-правовой аспект): Автореф. … канд. юрид. наук. М., 2009. 12 с.
[2] Андреева Ю.А. Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по контролю и надзору в сфере нотариата // Административное право и процесс. 2011. N 9. С. 46.
[3] К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» / Ю. А. Андреева // Административное право и процесс. 2009. № 2. С. 56.
[4] Смирнов С.В., Калиниченко Т.Г., Бочковенко В.А. О контроле в сфере нотариата в свете грядущей реформы // Российская юстиция. 2011. N 9. С. 35.
[5] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (по сост. на 14.06.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2012) // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, N 46, ст. 4532.
[6] Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" ( по сост. на 25.05.2012) // Собрание законодательства РФ, 18.10.2004, N 42, ст. 4108.
[7] Андреева Ю.А. Контроль и надзор Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата (административно-правовой аспект): Автореф. … канд. юрид. наук. М., 2009. 16 с.