ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТОЛИЦЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Авторы:

Рзаев Р.Т., студент ИГиП ТюмГУ

Болотин С.С., студент ИГиП ТюмГУ

Научный руководитель:

Тепляков Д.О., кан. юрид. наук., доцент

                                                                 

Муниципальное образование - это особый субъект публичного права наряду с субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией. В отношении указанных субъектов Конституционный суд Российской Федерации применяет термин «публичные образования». Поскольку т.н. публичные образования осуществляют свою деятельность на определенной территории, то и структура правового статуса публичных образований включает также территориальную основу.

Таким образом можно выделить следующую структуру правового статуса территориального публичного образования: а) территориальные основы, б) компетенция (предмет ведения и властные полномочия), в) гарантии реализации компетенции, г) ответственность.

Следуя системному подходу, который был применен Ю.А. Тихомировым к теории компетенции, автор разграничивает правовой статус муниципального образования, как территориальной организации и правовой статус органа муниципального образования и указывает на то, что правовой статус органа муниципального образования есть продолжение правового статуса муниципального образования в части компетенции, в части гарантий, в части ответственности. При этом следует учитывать, что компетенция, гарантии деятельности и ответственность отдельного органа местного самоуправления будут выступать как часть целого, т.е. как часть правового статуса муниципального образования.

Компетенция административного центра субъекта Российской Федерации включает, во-первых, предметы ведения, во-вторых, вопросы, по которым административный центр вправе принимать решения, в-третьих, собственные полномочия, в-четвертых, ответственность.

Административные столицы Российской Федерации является субъектом конституционно-правовой ответственности. Должностные лица несут конституционно-правовую ответственность, муниципальную ответственность, а также могут выступать субъектами административной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной и материальной ответственности.

Таким образом необходимо, используя системный подход, дать сравнительные характеристики правовых статусов городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга и административных столиц субъектов России.

Нормативно-правовое регулирование статуса местного самоуправления в столице достаточно объемно. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] содержит не так уж много положений о местном самоуправлении в столице. В ч. 1 ст. 2 данного Закона дается определение внутригородской территории города федерального значения (довольно абстрактное, запрещающее лишь осуществление местного самоуправления на уровне всего субъекта); в ч. 3 ст. 36 содержится норма о возможности совмещения главой муниципального образования функций председателя представительного и главы исполнительно-распорядительного органов. Специально посвященная местному самоуправлению в городах федерального значения ст. 79 дает право московскому законодателю устанавливать и изменять границы муниципальных образований, а также проводить их преобразование с учетом мнения населения этих территорий (а не с их согласия, как предусмотрено для остальных видов муниципальных образований). В той же статье говорится о праве субъекта Федерации - города федерального значения самостоятельно в своем законе определять вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов и состав муниципального имущества.

Однако возникают своеобразные коллизии при противоречии ряда норм отраслевых законов Федеральному закону № 131-ФЗ. К примеру абз. 2 ч. 3 ст. 79 предусматривает, что полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные федеральными законами, осуществляются ими только в случае, если они обозначены как таковые в законе субъекта Российской Федерации, а, например, ч. 24 ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» [2]дает это право в случае, если законом города не установлено отнесение этих вопросов к ведению субъекта. Тем самым при отсутствии такого закона (или отсутствии регулирования данного вопроса в таком законе) органы местного самоуправления по Федеральному закону № 131-ФЗ не могут осуществлять эти полномочия, а по Федеральному закону «О рекламе» - могут. При этом вопрос о том, какая норма является специальной, а какая - общей, решить достаточно сложно. Применять более позднюю норму - тоже не лучший выход: такая же коллизия может возникнуть с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[3], которая, кстати говоря, была включена в один день с приведенным выше абз. 2 ч. 3 ст. 79, но противоречит ему так же, как и ч. 24 ст. 19 Федерального закона «О рекламе». Конечно, все эти споры можно решить принятием закона субъекта Российской Федерации, регулирующего предметы ведения в конкретных отраслях, но все же федеральный законодатель не должен создавать противоречащие друг другу нормы.

Законодательство субъекта Федерации по сравнению с федеральным намного обширнее, но и определенные неточности и противоречия содержит не в меньшем объеме. Особое значение имеет Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в Москве», в ст. 1 которого приводится определение местного самоуправления, отличное от данного в Федеральном законе № 131-ФЗ. Во-первых, Федеральный закон говорит о форме осуществления народом своей власти, а Закон города Москвы - о деятельности местного сообщества. Далеко не любая деятельность носит характер властной, поэтому это свидетельство очередного принижения роли столичного местного самоуправления уже со стороны субъекта Федерации. Во-вторых, определения отличаются по субъекту: если по Федеральному закону № 131-ФЗ это население (народ), то по городскому закону - местное сообщество, т.е. жители внутригородского муниципального образования (которыми согласно ст. 3 Устава города Москвы могут быть только граждане Российской Федерации, в то время как под населением в той же статье понимаются также иностранные граждане и лица без гражданства). Возникает очередная коллизия норм, в результате которой иностранные граждане и лица без гражданства на основании взаимосвязанных положений ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ и ч. 2 ст. 3 Устава имеют все права на осуществление местного самоуправления, а по ч. 1 ст. 3 Устава и ч. 1 ст. 1 Закона города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» этих прав не имеют.

Статья 9 Устава упоминает о наделении органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременной передачей материальных ресурсов и финансовых средств. В связи с этим возникает вопрос о том, какие полномочия города могут быть переданы в ведение органам местного самоуправления - все без исключения (которые те в состоянии решить) или лишь отдельные группы полномочий? Представляется, что незаконной, например, будет передача таких полномочий города Москвы, которые во всех остальных субъектах Федерации органы местного самоуправления осуществляют как полномочия по решению вопросов местного значения (иначе, таким образом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могли бы сделать органы местного самоуправления подконтрольными в осуществлении всех без исключения полномочий).

Изменения также вносятся в Закон города Москвы от 15 октября 2003 г. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве». Число муниципальных образований достигает 146 (125 уже существующих районов плюс 21 новое поселение). При этом меняется терминология: «муниципальное образование» заменяется на «муниципальный округ», а «городская черта г. Москвы» на «граница города Москвы». Также 21 поселение в терминологии этого Закона делится на 2 городских округа и 19 поселений. Такой терминологический подход объяснен тем, что, с одной стороны, по городскому Закону № 36 необходимо оставить прежние наименования у присоединенных муниципальных образований, с другой стороны, нельзя назвать 125 районов муниципальными образованиями, а присоединенное 21 муниципальное образование так не называть. В итоге московский законодатель вынужден ввести новую терминологическую классификацию на муниципальные округа, городские округа и поселения, хотя предпочтительнее было бы заменить слова «муниципальное образование» на «район», используя привычную терминологию.

 


[1] Об общих принципах организации местного самоуправления: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.

 

[2] О рекламе: федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. –2006. – № 12. – Ст. 1232.

[3] Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 2. – Ст. 133.