УДК. 33
Котилко Валерий Валентинович доктор
экономических наук, профессор, академик РАЕН, главный научный сотрудник СОПС
Грицюк Татьяна Владимировна кандидат
экономический наук, доцент, научный сотрудник СОПС
СКВОЗНОЙ
ПЕРСПЕКТИВНЫЙ ОРИЕНТИРОВАННЫЙ НА РЕЗУЛЬТАТ БЮДЖЕТНЫЙ ПРОГНОЗ НА СРЕДНЕСРОЧНЫЙ ОЖИДАЕМЫЙ
ПЕРИОД НА ОСНОВЕ СЦЕНАРИЕВ РАЗВИТИЯ ОТРАСЛИ И ФИНАНСОВЫХ КЛАСТЕРОВ ТЕРРИТОРИИ
Аннотация. Концептуально предложены и
разработаны основополагающие критерии оценки формирования и реализации бюджетной
политики РФ на длительную перспективу.
Сформулированы основы бюджетных норм и нормативов в сфере прямой
бюджетной ответственности государства за исполнение бюджета в РФ. Даны и
детально изложены направления долгосрочной экономической стабилизации, обеспечивающие устойчивый экономический рост на базе
развития инфраструктурных и энергосберегающих
высоких и высокоточных технологий в отраслях энергетика, электроэнергетика,
здравоохранения, профилактика и предупреждение ВИЧ - инфекций и туберкулеза и
технологическое машиностроение. Обобщены условия
выполнения финансового обеспечения государственных
обязательств и общенациональных
приоритетов. Это предполагает гарантированное исполнение принятых расходных обязательств,
сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов.
Ключевые
слова. Бюджет перспективного развития. Долгосрочный проект-прогноз
развития. Отраслевой бюджет развития. Капитальные и оперативно-тактические
расходы бюджета. Оперативно-стратегические расходы бюджета. Сквозной прогноз
развития отрасли. Сценарии - оценки прогнозов развития.
Основные
приоритетные направления развития бюджетной политики РФ
Основное
требование к бюджетной политике - гарантированное исполнение принятых расходных
обязательств, сохранение долгосрочной стратегии развития.
В основу формирования и реализации
бюджетной политики на среднесрочный ожидаемый период, а также обоснования
среднесрочных
параметров бюджета развития России на период до 2019 года положены
стратегические цели развития страны, которые определяются в ежегодных посланиях
президента РФ Путина В.В.
Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка недвижимости и жилья. В сфере его прямой ответственности – удовлетворение потребностей граждан. В сфере его прямой ответственности – удовлетворение потребности граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранении, культурном и духовном развитии, досуге. Безусловное выполнение всех законодательно установленных социальных гарантий, в том числе пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита населения и граждан, нуждающихся в государственной помощи.
Основа для решения социальных проблем – высокие темпы устойчивого роста, рост заработной платы в экономике, расширение финансовых возможностей и создание новых рабочих мест, рост заработной платы в экономике, расширение финансовых возможностей государства. Для этого, прежде всего, необходимо поддерживать финансовую стабильность, низкую инфляцию и стабильность национальной валюты, определяющей степень доверия людей к государству и готовность инвестировать в экономику страны. Важное значение для развития бизнеса имеет снижение налоговой нагрузки на экономику и административных барьеров, защита прав собственности, обеспечение устойчивого экономического роста, экономической свободы и условий равной конкуренции. Так государство должно и обязано способствовать развитию и поддерживать развитие транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры. авиа- и судостроения, экспорта интеллектуальных услуг, космической отрасли и стратегических отраслей экономики..
Обеспечение обороноспособности
и безопасности – необходимое условие создания для развития страны.
Социальный прогресс невозможен в стране, граждане которой страдают от военных агрессий, терроризма, преступности, стихийных бедствий
и военных катастроф, в том числе
глобального и локального характера. Разрушительный потенциал насилия и
коррупции, природных и техногенных
катастроф, рост долгов государства по
отложенным социальным программам развития страны – все это влияет на социальный
и бюджетный долг государства, на возможность защиты
граждан от внешних и внутренних угроз в России и на экономическом пространстве СНГ.
Обеспечение высокой боеготовности вооруженных сил, их техническое
переоснащение, и обеспечение профессиональной
мобильной армии, борьба с терроризмом и распространением оружия, в том
числе оружия массового поражения, предупреждение локальных конфликтов,
предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийный бедствий, вот, что входит в число основных приоритетных бюджетных
расходов России и стран СНГ.
Создание условий
для будущего развития — важнейшая миссия социально ответственного государства. Люди должны быть уверены в
завтрашнем дне, убеждены в том, что их дети и внуки будут благодарны старшим
поколениям, заложившим основы будущего процветания страны в целом, а значит и для каждой семьи в отдельности. Развитие
природного и научного потенциала, конкурентоспособного образования,
формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий,
обеспечение прав и свобод граждан,
развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация
конституционной основы и конституционного устройства самого государства, борьба
с коррупцией - необходимые предпосылки для достижения этой благородной
цели.
Достижение этих целей
определяется не только их финансовым обеспечением, но и эффективностью правового
регулирования, национально-правого регулирования, способностью государства
принимать справедливые законодательные акты и подзаконные акты первого уровня
юридической силы и неоспоримой юридической силы в РФ, добиваться их исполнения.
Значительный вклад вносят, в рамках законодательно установлений полномочий и
ответственности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации
местного самоуправления, в том числе в рамках законодательно установленных
полномочий в сфере бюджета. Целый ряд публичных обязательств исполняется за
счет государственных внебюджетных фондов.
Однако решающий вклад в
реализацию стратегических целей развития страны вносит, прежде всего,
федеральный бюджет, что отражено в законодательных актах в качестве первостепенной
законодательной силы в РФ. Основные его параметры существенно влияют на
уровень инфляции, дефляторы внутренних цен и дефляторы внутренних цен по промышленности,
вероятностным оценкам прогноза валютного курса, налоговую нагрузку и другие
условия экономического развития. Финансовое обеспечение деятельности
государства в стратегических сферах деятельности, в сфере стратегических и
оборонных реформ, в отраслях промышленности, и наиболее значимых социальных
гарантий осуществляется за счет средств федерального бюджета. Наконец, из
федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам
субъектов Российской федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации.
Именно поэтому конкретные
требования к бюджетной политике ежегодно формулируют в бюджетном послании Президента Российской Федерации.
Основные задачи бюджетной
политики при формировании проекта федерального бюджета на основе
стратегического прогноза на 2017-2019 годы и стратегии на долгосрочную
перспективу; и сквозной бюджетный
прогноз на основе скользящей трехлетки, обеспечивают превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического
регулирования и в рабочий инструмент макроэкономического роста в стране на
среднесрочную ожидаемую длительную.
В наиболее общем виде это призвано обеспечивать и способствовать
реализации в будущем:
• обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;
• дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования;
• обеспечение исполнения расходных обязательств;
• проведение анализа эффективности всех расходов бюджета;
• переход на современные принципы осуществления государственных
капитальных вложений;
• применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к
повышению оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов,
расширение главных распорядителей бюджетных средств по определению форм
финансового обеспечения и значимости оказания
основных государственных услуг;
• повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе;
• решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда
Российской Федерации;
• содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья и Курильских островов.
Бюджет 2017-2019 годов направлен
на повышение уровня жизни населения и выполнение обязательств перед гражданами,
поддержку стратегических и инновационных отраслей, обеспечение
национальной безопасности и
ракетно-технической безопасности и боепригодности ракет дальнего навигационно-космического
спектра действия (ОС-8, ОСВ-2, ОСВ-18, линда-Оксфорд-14), создание потенциала для
устойчивого развития страны.
Финансовое обеспечение государственных обязательств и общенациональных приоритетов
Основное требование к бюджетной
политике - гарантированное исполнение принятых расходных обязательств,
сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование
бюджетных расходов, исходя из приоритетов и планируемых результатов
государственной политики.
Основные параметры федерального
бюджета
За последние годы существенно
увеличились и в среднесрочной перспективе продолжат увеличиваться устойчивость экономики и возрастать финансовые возможности
государства по решению возложенных на него задач (табл. 1).
Таблица 1.
Основные параметры федерального бюджета РФ на среднесрочный
ожидаемы длительный перспективный период на 2016-2019 годы согласованный с СНГ,
млрд. руб.
|
Показатели |
2016 г. |
2015 г. план |
2017 г. прогноз оценка сценариев |
2018 г. ориенти-ровочный
прогноз |
2019 г. ориентировочный перспективный прогноз |
|
Доходы всего |
6272,6 |
6914,2 |
6644.4 |
7485,4 |
8246,2 |
|
В том числе нефтегазовые |
2954,4 |
2171,4 |
2382,3 |
2351,9 |
2348,9 |
|
Из них нефтегазовый
трансферт |
- |
- |
2135,8 |
2103,6 |
2016,4 |
|
нефтегазовые |
3321,9 |
414,3 |
4216,7 |
5113,6 |
57773,5 |
|
Расходы всего |
4281,4 |
5615,7 |
6570,2 |
7451,2 |
8089,6 |
|
В том числе непроцентные |
4112,9 |
5448,9 |
6382,7 |
7082,7 |
7438,9 |
|
Процентные |
169,2 |
156,8 |
187,9 |
212,: |
247,8 |
|
Условно утвержденные |
- |
- |
- |
186,7 |
404,8 |
|
Профицит |
19995,9 |
9998,7 |
74,1 |
14,2 |
92369,7 |
|
|
То же самое в % ВВП |
|
|
||
|
Доходы всего |
23,4 |
21,6 |
19,0 |
18,8 |
18,3 |
|
В том числе нефтегазовые |
11,0 |
8.1 |
6,8 |
5,9 |
5,2 |
|
Из них нефтегазовый
трансферт |
- |
- |
6,1 |
5,3 |
4,5 |
|
Расходы всего |
16,0 |
19,3 |
19,9 |
17,8 |
19,1 |
|
В том числе непроцентные |
15,4 |
17,8 |
19,2 |
17,8 |
16,6 |
|
Процентные |
0,6 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
|
Условно-утвержденные |
- |
- |
- |
0,5 |
0,9 |
|
Профицит |
7.4 |
3.№ |
0,2 |
0,0 |
0,15 |
Источник:
Министерство по налогам и сборам России.//// Minnalog
Russia, 2013г.
Таблица
2.
Динамика
расходов федерального бюджета РФ по разделам
функциональной классификации
|
Показатель |
2016 год |
2018 год проект на основе
прогноз оценки сценариев стран СНГ |
2018 год |
2019 год |
||
|
|
Млрд. Руб. |
% к общему итогу |
Темп роста |
Млрд. Руб. |
Млрд. руб. |
|
|
Расходы всего |
5463,5 |
6570,3 |
100,0 |
20% |
7451,2 |
8081,9 |
|
Расходы всего, без условно
утвержденных |
5463.5 |
6570,3 |
100,0 |
20% |
7451,2 |
8081,9 |
|
Общегосударственные
вопросы |
808,2 |
907,1 |
13,8 |
12% |
977,0 |
1948,7 |
|
Обслуживание
государственного долга |
156,8 |
187,9 |
2,9 |
20% |
212,6 |
247,6 |
|
Национальная оборона |
822,0 |
958,6 |
14,6 |
17% |
1061,6 |
191,0 |
|
Национальная безопасность
и правоохранительная дятельность, и принудительные общественные работы на
благо общества |
662,( |
771,2 |
11,7 |
16% |
932,1 |
999,6 |
|
Национальная экономика |
497,2 |
718,2 |
10,9 |
44% |
802,9 |
544,0 |
|
Жилищно-коммунальное
хозяйство |
53,0 |
56,9 |
0,9 |
7% |
79,2 |
71,9 |
|
Охрана окружающей среды |
8,1 |
9,3 |
0,1 |
15% |
10,2 |
11,0 |
|
Образование |
277,9 |
308,9 |
4,7 |
11% |
315,5 |
341,* |
|
Культура. Кинематография и
средства массовой информации |
67,8 |
82,8 |
1,3 |
22% |
70,3 |
67,5 |
|
Здравоохранение,
физическая культура и спорт |
206,4 |
218,3 |
3,3 |
6% |
234,2 |
274,2 |
|
Социальная политика |
215,6 |
273,4 |
4,3 |
32% |
3627 |
543,9 |
|
Межбюджетные трансферты |
1844,6 |
2272,4 |
34,3 |
22% |
2421,0 |
2715,7 |
|
Бюджетам других уровней |
754,0 |
919,0 |
13,9 |
22% |
905,1 |
874,9 |
|
Государственным
внебюджетным фондам |
1060,0 |
1353,7 |
20,4 |
26% |
1515,9 |
1840,8 |
|
Условно утверждаемые
расходы |
- |
- |
171,2 |
182.3 |
186,3 |
404,2 |
|
Условно постоянные расходы
по промышленности и промышленным крупным центрам |
:60,2 |
63.4 |
72,8 |
71,4 |
77,9 |
77,9 |
Источник:
Министерство по налогам и сборам России.//// Minnalog Russia,
2013г.
Общими факторами формирования
бюджетных расходов являются увеличение заработной платы работникам бюджетной
сферы, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, пенсий, рост ассигнований на реализацию
приоритетных национальных проектов, программ, целевых программ и целевых
программ федеральных, направленных на устранение инфраструктурных ограничений и
развитие инновационных отраслей науки и промышленности.
Расходные обязательства Российской Федерации
При подготовке федерального бюджета на 2017 год и на период до 2019 года использовался реестр расходных обязательств Российской Федерации на 2016-2019 годы, представляющий собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов всех нормативно-публичных и нормативно-расчетных обязательств бюджета РФ, включаемых в единый федеральный бюджет государства, и в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации расходов, и в части публично-нормативных обязательств и расходов бюджета РФ.
(Таблица 3)
|
Положения
бюджетного послания |
Реализация
в Бюджетном кодексе РФ |
|
Основой
бюджетной политики должно быть безусловное исполнение действующих решений. Принципиальные решения об их отмене,
прекращении или реструктуризации
должны вырабатываться до
завершения формирования федерального бюджета |
Планирование
бюджетных ассигнований по использованию действующих и принимаемых обязательств
осуществляется раздельно. При этом действующие обязательства подлежат безусловному финансовому исполнению и безусловному финансированию в полном объеме. |
|
Должны
быть сформированы четкие и прозрачные механизмы финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и
состава, оценки ожидаемой
эффективности |
Все
действующие законы, другие нормативные акты, оговора и соглашения и программы, обуславливающие финансовые
обязательства, учитываются в реестре расходных обязательств, где также
утверждаются, где также учитываются объем расходных ассигнований на их
исполнение. |
|
Не
конца отражены процедуры, отражающие характер расходов бюджета, и выбора новых расходных обязательств,
прежде всего при принятии решений о
реализации долгосрочных бюджетных
программ. , а заявленные бюджетные ограничения зачастую не не соблюдаются
либо пересматриваются |
Предусматривается
планирование расходов на реализацию
долгосрочных целевых программ и осуществления бюджетных инвестиций и принимаемых обязательств и инвестиций на основы разделения действий. Утверждаемые бюджетные целевые программы отражаются в реестре расходных
обязательств Российской Федерации. |
Основное место в реестре
занимают обязательства по предоставлению трансфертов населению включающие
публичные расходные обязательства и стипендии, которые являются «прямыми»
финансовыми обязательствами государства перед гражданами (пенсии, пособия,
компенсации, иные социальные гарантии) и подлежат безусловному исполнению. В
2019 году предполагается, что такие обязательства составят более 50% от общего
объема расходных обязательств Российской Федерации (рис. 1).
Рисунок 1. Финансовое обеспечение программ в 2016-2019 году
Если в 2016 году по ожидаемым средне ориентировочным рыночным и рыночным трансфертным ценам ожидается прирост непроцентных доходов и расходов по отношению к уровню 2013 года в реальном выражении 22,8%, то в 2017 и 2018 годах реальный рост бюджетных расходов будет ограничен соответственно до 8,7%, 6,2%, и 1,9%. Объем непроцентных расходов федерального бюджета в 2017- 2019 годах составит 17-18%. ВВП после него (предположительно в 2020 году) снизится до17,6% ВВП.
Таким образом, при формировании сквозной бюджетный прогноз на среднесрочный ожидаемый период на 2017год и на период до 2019 года в соответствии с Бюджетным Посланием Президента Российской Федерации Путина В.В. будет адекватно соблюден принцип адекватности темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики, в т. ч. с учетом экономики теневого сектора.
Рисунок 2 Публично-нормативные казначейские обязательства налоговых доходов бюджета РФ на среднесрочный ожидаемый перспективный период
Таблица 4.
Классификация финансовых результатов,
базирующихся на основных правилах нормативного регулирования бухгалтерского
учета и налогового законодательства по налогообложению прибыли в целях
казначейского учета в РФ
|
Классификационный признак |
Вид финансовых результатов |
|
Нормативное регулирование
казначейского и бюджетно-бухгалтерского учета в РФ |
|
|
По однородности хозяйственных операций, формирующих конечный финансовый результат |
Прибыль/убыток
от обычных видов деятельности Прибыль/убыток
от прочей деятельности Налог
на прибыль и другие аналогичные платежи Чистая прибыль
(нераспределенная прибыль
(непокрытый убыток) |
|
По составу элементов, формирующих конечный финансовый результат |
Валовая
прибыль Прибыль/убыток от продаж
Прибыль/убыток до налогообложения Прибыль/убыток хозяйствования Чистая прибыль
(нераспределенная прибыль
(непокрытый убыток) |
|
По периоду формирования
показателей финансовых результатов |
Нераспределенная прибыль
(непокрытый убыток) прошлых лет Прибыль/убыток отчетного периода Доходы
будущих отчетных периодов |
|
По характеру распределения
прибыли |
Капитализированная прибыль
Прибыль, изъятая из оборота |
|
По способам раскрытия дополнительной информации |
Прибыль/убыток как результат события после отчетной даты Условная прибыль/условный убыток Прибыль/убыток информационного
сегмента Прибыль/убыток на акцию |
|
Но составу элементов, формирующих взаимосвязь между бухгалтерским и налоговым учетом финансовых результатов |
Условный доход (расход)
Постоянное налоговое обязательство Отложенный налоговый актив Отложенное
налоговое обязательство Текущий налог на прибыль (текущий налоговый убыток) |
|
Налоговое законодательство по
налогообложению прибыли |
|
|
По однородности хозяйственных операций, формирующих налогооблагаемую прибыль |
Прибыль (убыток) от реализации товаров (работ, услуг) и имущественных прав Прибыль (убыток) от внереализационных операций |
|
По характеру налогообложения
прибыли |
Налогооблагаемая прибыль Льготированная прибыль |
|
По отношению к отчетному периоду (нормирования налогооблагаемой базы |
Фактическая прибыль для расчета фактического налога на прибыль Авансовая прибыль для расчета авансовых платежей по налогу на прибыль |
Публично-нормативные
казначейские обязательства бюджета РФ в части закрытых бюджет позиций по отсроченным
налоговым обязательствам третьих лиц и промышленных предприятий исполняются в
целях детализации отдельных положений вышеприведенного нормативного акта
следующим образом и в следующем обусловленном законодательством РФ по налогам
неукоснительном порядке:
а)
административные штрафы и платежи по
различным обусловленным бюджетом основаниям в РФ;
б) штрафа за каждое из следующих
нарушений: за отсутствие учета
объектов налогообложения и за
ведение учета объекта налогообложения с нарушением установленного порядка,
повлекшие за собой сокрытие или занижение дохода за проверяемый период; за не
предоставление или несвоевременное предоставление в налоговый орган документов,
необходимых для исчисления, а также для уплаты налога;
в) взыскания пени с
налогоплательщика в случае задержки уплаты налога. Взыскание пени не
освобождает налогоплательщика от других видов ответственности;
г) взыскание недоимки по налогам
и другим обязательным платежам, а также сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных
законодательством, производится с юридических лиц в бесспорном порядке, а с
физических лиц в судебном. Взыскание недоимки с юридических и физических лиц
обращается на полученные ими доходы, а в случае отсутствия таковых - на
имущество этих лиц.
Наиболее характерной санкцией, применение которой и
выражается рассматриваемый вид правовой ответственности, является взыскание
недоимки по налогам (принудительное осуществление обязанности, невыполненной
правонарушителем - принудительное изъятие).
Термин « взыскание налога » вписывается только в правовую
конструкцию института ответственности - в случае неуплаты налога добровольно
(наступает ответственность) взыскивается недоимка по налогу.
Принудительное изъятие не
уплаченных в срок сумм налогов, применяемых в бесспорном порядке в отношении
юридических лиц, можно назвать мерой налоговой ответственности, понимая
ответственность в ее наиболее традиционном понимании, то есть как меру
принуждения. Одновременно с взысканием
недоимки налагается и
штраф на лицо,
совершившее правонарушение, то есть
возлагается дополнительное обременение.
Взимание налога с правовой точки
зрения следует расценивать как обязанность государства по сбору налога в целях
защиты прав и законных интересов граждан. В случае добровольной уплаты
налогоплательщиком налога он взимается государством, в случае же неуплаты его в
срок, государством взыскивается недоимка по налогу. Следует также иметь в виду,
что обязанность по обеспечению исполнения обязательства, как правило, лежит на
должнике, а не на кредиторе, которым является государство, взимающее налог.
В постановлении Конституционного
Суда РФ от 17 декабря 1996 г. отмечено, что по смыслу ст. 57 Конституции РФ
налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить определенный
налог, установленный законом. Неуплата налога в срок должна быть компенсирована
погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением
ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога.
Поэтому к сумме не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе
добавить дополнительный платеж –пеню, как компенсацию потерь государственной
казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты
налога.
Специфической мерой воздействия
налоговой ответственности является налоговый штраф, который налагается
одновременно с взысканием недоимки. Эта санкция сходна с одноименной мерой
административной ответственности, но имеет и ряд особенностей. Она применяется
в соответствии с действующим законодательством без учета вины налогоплательщика
не только в отношении физических, но и юридических лиц. Штраф невозможно
заменить иным взысканием. Наложение штрафа, как и такая мера налоговой
ответственности, как взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода,
носит карательный характер.
Понятие и определения межбюджетных отношения: определения и самоцели
Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.
Термины и определения межбюджетных
отношений: понятия и самоцели ―
массовый характер использования этого термина вызвал некоторые нарекания в
среде финансистов и предпринимателей с мировой известностью. Множественное
определение этого понятия так и не нашло неоднозначного толкования в Бюджетном
кодексе РФ. Многочисленные использования этого понятия у финансистов и
финансово-кредитной литературе[1]
показали его применимость для финансов, государственный и муниципальных
финансов и финансов аграрного профиля. Что повлияло на гражданские
начинания будущего и условия проживания
этносов на территориях.
Термин «межбюджетные отношения» стал
употребляться на
практике в период становления рыночных отношений. Затем
его начали
использовать и в законодательных актах, заменив ранее употребляемый
термин «бюджетные отношения».
Данный термин был введен и в Бюджетный кодекс
РФ[2]. В статье 129
Кодекса межбюджетные отношения определяются как
«отношения между
органами государственной власти Российской Федерации,
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления». В следующих статьях
устанавливаются и
раскрываются принципы межбюджетных отношений, и лишь
затем идет
речь о конкретных формах финансовой помощи одного бюджета
другому и
условиях ее предоставления. Всем этим вопросам в Кодексе
посвящается
целая глава (Глава 16), которая так и называется
«Межбюджетные
отношения».
В новой же редакции Бюджетного кодекса РФ,
которая вступила в силу с 1 января 2005 г., межбюджетные
отношения определены как «взаимоотношения между органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления по вопросам регулирования бюджетных
правоотношений и осуществления бюджетного процесса»[3].
При этом законодатель решил отказаться от подробного
изложения и описания принципов межбюджетных отношений.
Глава 16 Кодекса станет называться «межбюджетные
трансферты» и будет включать в себя лишь нормы о форме и условиях их предоставления, а также о порядке образования и использования различных бюджетных фондов финансовой поддержки.
Для того чтобы правильно раскрыть сущность межбюджетных отношений необходимо раскрыть понятие бюджетного федерализма как их
определенного типа.
Теоретические
основы бюджетного федерализма
Под бюджетным федерализмом понимают форму организации межбюджетных
отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Российская система бюджетного федерализма включает в себя следующие элементы[4]:
- два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и
бюджеты субъектов Федерации);
- налоговый федерализм как систему федеральных,
региональных и местных налогов;
- блок межбюджетных трансфертов
(средств одного бюджета
бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету
бюджетной
системы РФ[5];
- блок взаимных расчетов;
- блок целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций),
Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи
внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные
потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации
(республиканского, областного, краевого,
окружного) к местным бюджетам. Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из
отношений бюджетного федерализма,
поскольку местные органы не являются субъектами
федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят
в систему органов государственной
власти.
Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма
является бюджетное выравнивание. Различаются
вертикальное и горизонтальное выравнивания.
Вертикальное
выравнивание означает устранение несоответствий между равными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.
Что касается региональных и местных
властей, то принцип
вертикальной сбалансированности возлагает на них,
во-первых,
ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за
ними
функций и предоставление населению соответствующих услуг
либо
непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо
через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно
использовать
свои права по сохранению и увеличению собственного
доходного
потенциала.
Рисунок 3 Федеральный бюджет и финансовые ресурсы на территории.
Горизонтальное выравнивание означает
пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или
снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления
неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма
проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором[6].
Если
говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое
взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет
любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных
услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.
В России
оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными
трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в
одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому
гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом
положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией
бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.
Существенное воздействие на
обеспечение каждому социальных стандартов и норм и «social security» - социальный
патронаж в обществе и блага общества, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и
продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от
социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за
защитой к государству. Эти
факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания
бюджетной обеспеченности. Это и
дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном
минимуме, и разный уровень цен. Все
это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.
Организация вертикального
бюджетного регулирования также
сопряжена со
значительными трудностями. На сегодняшний день в ее
основу положены такие принципы, которые в
определенной мере
стимулируют субъекты Федерации к
повышению дефицита своего
бюджета. Яркий тому пример -
существующая методика распределения
средств Федерального фонда финансовой
поддержки регионов
(трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых
"нуждающихся" регионов, вторая - в
адрес "особо нуждающихся".
"Нуждающимся"
считается регион, среднедушевые доходы которого ниже,
чем в
среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные
расходы
которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом.
