Экономические науки/2. Административное и финансовое право

Акула Я.В., Кондратьев В.А.

Донецкий национальный университет экономики и торговли

имени Михаила Туган-Барановского

Пути усовершенствования межбюджетных отношений

На современном этапе перехода Украины к рыночным условиям хозяйствования реформирования межбюджетных отношений является особенно актуальным и стратегически важным. Проблема оптимизации отношений между бюджетами разных уровней встала довольно остро в связи с несогласованием интересов органов государственной и местной власти по распределению расходных полномочий и их финансового обеспечения.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью теоретических разработок проблем межбюджетных отношений в условиях проведения административной и бюджетной реформ, включая институты разграничения полномочий между различными уровнями власти.

Межбюджетные отношения являются внутренними бюджетными потоками, которые отражают перераспределение доходов и расходов местных бюджетов.

За последние годы было опубликовано большое количество научных трудов украинских юристов, отечественных и зарубежных экономистов по совершенствованию межбюджетных отношений в Украине. Теоретические основы нормативно-правового регулирования межбюджетных отношений заложены в трудах Ашмариной Е.М., Бельского К.С., Бакаевой О.Ю., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Друговой Ю.В., Карасевой М.В., Крохиной Ю.А., Петровой Г.В., Селюкова А.Д., Химичевой Н.И. и других.

Большое внимание заслуживают также работы известных исследователей в сфере финансов, таких, как Игудин А.Г., Лавров А.М., Леонтьев В.В., Родионова В.М. и другие.

В то же время в науке финансового права практически не исследованы правовые основы межбюджетного выравнивания бюджетов для достижения социальной справедливости по регионам, повышение экономической эффективности бюджетных расходов, усиления ответственности за исполнение бюджетов.

Формирование межбюджетных отношений довольно сложная и многогранная проблема. Она касается не только сугубо распределения финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы для выполнения собственных и делегированных полномочий, но и совершенствование действующей системы управления финансированием органов местного самоуправления и законодательного распределения функций и ответственности между центральными и местными органами власти.

Необходимость изучения правовых основ межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы в первую очередь призвана наиболее эффективно, с помощью правовых методов, сгладить все противоречия, имеющиеся в этой сфере сегодня и обеспечить в конечном итоге баланс интересов государства и регионов. Инструментами достижения такого баланса являются правовые механизмы разграничения доходных и расходных полномочий между бюджетами всех уровней бюджетной системы Украины, а также механизмы предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории государства.

С принятием Бюджетного кодекса Украины ситуация в сфере значительно улучшилась. К положительным сдвигам в бюджетно-налоговой сфере необходимо отнести:

- переход от старой системы финансирования местных бюджетов на основе распределения налогов, их закрепления за определенным уровнем бюджетной системы;

- использование формального подхода к распределению бюджетных ресурсов;

- применение ежедневных нормативов перечислений в автоматическом режиме, как дотации выравнивания, так и средств, которые передаются в государственный бюджет из местных;

- стимулирование органов местной власти за счет предоставления им дополнительной дотации из государственного бюджета в результате перевыполнения плановых годовых объемов общегосударственных налогов и сборов.

Таким образом, в Украине после принятия Бюджетного кодекса и ряда других нормативно-правовых актов, достигнуты определенные успехи в направлении построения межбюджетных отношений по принципам децентрализации. Вместе с тем, наряду с преимуществами имеются и недостатки, обусловленные переходным периодом, а также противоречиями в природе самой системы фискальной децентрализации. До сих пор остается ряд нерешенных вопросов, а именно:

- несогласованность полномочий органов исполнительной власти и местного самоуправления;

- наличие значительного количества неэффективных встречных финансовых потоков;

- централизация финансовых ресурсов с последующим их перераспределением между уровнями бюджетной системы;

- несовершенство подхода к определению объемов финансовой помощи регионам и отсутствие эффективного механизма предоставления финансовой помощи регионам для стимулирования их социально-экономического развития и т.п.

Поэтому основные направления совершенствования созданной системы межбюджетных отношений должны происходить путем преодоления недостатков, присущих странам с переходной экономикой и с учетом опыта тех зарубежных стран, которые достигли значительного прогресса на пути децентрализации.

Значительным недостатком в правовом регулировании межбюджетных отношений является то, что система утверждения местных бюджетов, изложенное в Бюджетном кодексе Украины, не предусматривает разделения доходов и расходов на собственные и делегированные. В частности, частью второй ст.76 Бюджетного кодекса Украины установлено, что решением о местном бюджете определяется общая сумма доходов и расходов (с распределением на общий и специальный фонды), а также с распределением расходов на текущие и капитальные.

Но в части четвертой ст. 63 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21.05.97, предусмотрено, что в доходной части местного бюджета должны отдельно выделяться доходы, необходимые для выполнения собственных полномочий, и доходы на обеспечение выполнения делегированных законом полномочий органов исполнительной власти, а часть седьмая ст. 64 этого Закона содержит дополнения, согласно которому указанное требование распространяется и на расходы местных бюджетов, которые также должны делиться на две части: расходы, связанные с выполнением собственных полномочий органов местного самоуправления, и расходы на выполнение делегированных законом полномочий органов исполнительной власти.

Таким образом, закрепленное в Законе Украины "О местном самоуправлении в Украине" разделение доходов и расходов не нашло своего отражения в положениях Бюджетного кодекса, и стало одной из причин отсутствия четкого разграничение на законодательном уровне делегированных и собственных бюджетных полномочий местных органов власти при планировании и исполнении местных бюджетов. А это соответственно не позволяет прозрачно использовать средства государственного бюджета, предоставленные для выполнения делегированных функций. Вследствие этого невозможен контроль за использованием средств, предоставленных в виде закрепленных Общегосударственных налогов и дотации выравнивания.