Тлембаева.Ж.У

Казахский гуманитарно-юридический университет

Подзаконное регулирование как важный элемент социализации правовой системы

Проблемы повышения эффективности законодательства тесно связаны с качеством подзаконного регулирования, как одним из основополагающих составляющих эффективности действия права. Важность качества подзаконных нормативных правовых актов заключается в том, что при выборе нормы права конкретный субъект правореализации в первую очередь обращает внимание на подзаконные нормативные акты, которые регулируют ту конкретную ситуацию, в которой он находится. В этой связи к качеству таких актов должны предъявляться более строгие требования, чем к законам. Прежде чем переходить непосредственно к изучению этого вопроса, необходимо определиться с тем, что понимается под термином подзаконный нормативный правовой акт.

В определениях подзаконного акта прослеживается его двоякое назначение: 1) развивать и конкретизировать положения закона; 2) соответствовать законам. Традиционно подзаконный нормативный правовой акт рассматривается в научной литературе только в тесной связи с законом. Поэтому подзаконный акт всегда определяется как нормативный правовой акт, изданный на основе и во исполнение закона, не противоречащий, дополняющий и развивающий нормы закона. При этом «подзаконность» акта рассматривается через верховенство закона [1, с. 124–125]. При характеристике указанных актов отмечается их вторичность по отношению к нормативным актам большей юридической силы (законам) [2, с. 99–101]. Такое определение подзаконного акта построено на иерархичности государственных органов и в соответствии с теми вопросами государственной деятельности в соответствующей сфере общественных отношений, в целях регулирования которых они издаются. Таким образом, подзаконные нормативные правовые акты издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут их развивать, дополнять и конкретизировать.

Поскольку подзаконный нормативный правовой акт должен раскрывать и конкретизировать положения закона, возникает вопрос о том, где находится граница между конкретизацией законодательных актов и закреплением норм, не соответствующих положениям законов. Нормы подзаконного акта ни в коем случае не должны выходить за рамки, определенные в законе. Для решения данной проблемы необходимо чтобы эти границы были четко установлены в самом законе. Кроме того, компетенция исполнительных органов по принятию подзаконных нормативных правовых актов должна быть конкретно законодательно определена.

Установление четкого соотношения и взаимодействия законов и подзаконных актов - итог многолетнего развития правовой культуры, совершенствования практики. Нарушение пропорций этого соотношения чревато потерей равновесия всей правовой культуры. В этой связи непрофессиональное вмешательство в столь тонкую сферу может нанести удар отечественному правопорядку. Поэтому знание меры законов в казахстанской правовой системе - фундаментальная проблема отечественной науки. В советской юридической теории и практике понимание соотношения закона и подзаконного акта основывалось на признании того факта, что ни один закон не мог действовать без системы конкретизирующих и развивающих его подзаконных нормативных правовых актов. Указанные вопросы рассматривались преимущественно в связи противоречивой практикой издания указов президиумов верховных советов Союза и республик, вызвавшую в советской правовой науке и практике широкую дискуссию о соотношении данных актов. В этот период было предложено рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта посредством анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности, «который бы включал анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера» [3, с. 23], «рассматривать соотношение конституции, закона и подзаконного акта в контексте взаимодействия государственных органов, предприятий и иных организаций» [4, с.3].

В 90-е годы после введения должности Президента Республики Казахстан наибольшую актуальность приобрели проблемы соотношения издаваемых им указов и законов. В иерархии нормативных правовых актов указы занимают ведущее место после Конституции и законов. Это положение дает иногда основание для вывода о безоговорочном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов. Однако роль Президента Республики Казахстан как гаранта незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина дает ему полномочия в случаях, предусмотренных Конституцией, решать указанные вопросы не только «на основе закона» (главная формула подзаконного характера акта), но и в отсутствие закона [5, с.147]. По данному вопросу М.Т.Баймаханов справедливо отмечает, что «тут мы имеем дело именно с указами (не законами), но не с обычными указами, а с теми , которым придана сила закона (а не указа)…налицо, следовательно, двоякая роль и значимость таких указов. Но безоговорочно наделять их полной дозой верховенства будет неверно» [6, с.54].

Установление соотношения между законами и подзаконными нормативными актами осуществляется посредством укрепления между ними различных взаимных связей путем: установления определенной иерархии в массиве нормативных правовых актов; укрепления верховенства закона; определение оснований издания соотносимых актов; выявления круга вопросов, подлежащих регламентации в актах разных уровней, определения четких критериев предмета регулирования законов и подзаконных актов. Укрепление связей между законами и подзаконными нормативными правовыми актами, контроль за их соблюдением всеми правотворческими органами служат важнейшим условием стабильности системы казахстанского законодательства. И наоборот, нарушение взаимных связей между данными актами вызывает противоречия, снижает эффективность нормативно-правового регулирования.

В связи с расширением сферы подзаконного регулирования длительное время значение закона в отечественной правовой системе принижалось. Затем в условиях происходивших реформ в политической, социально-экономической и правовой сферах был взят курс на увеличение удельного веса законов в системе законодательства. Однако стремительный темп законотворчества в условиях происходящих реформ породил ряд острых противоречий в системе законодательства. Безудержное производство закона по сравнению с иными нормативными правовыми актами, как показывает практика, с точки зрения эффективности права не менее опасно, чем неконтролируемое увеличение подзаконных актов, приводит к инфляции и быстрому обесценению законов.

Возрождение роли закона в отечественной правовой культуре находится в тесной связи с системным упорядочением нормативных правовых актов. В современный период модернизации казахстанского законодательства данный аспект юридической науки и практики требует к себе особого, повышенного внимания. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года указывает на «необходимость следовать принципам верховенства Конституции и соответствия норм актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня» [7]. Подзаконные акты, локализуясь в сфере ведомственной, региональной или иной специфической деятельности всегда ближе к непосредственной социальной практике. Будучи наиболее зрелой правообразовательной частью, важным элементом социализации правовой системы, в том числе в сравнении с законодательной, подзаконное регулирование должно получить необходимую поддержку государства.

М.Т.Баймаханов, отмечая решающую роль принципа верховенства закона в развитии и совершенствовании законодательства, пишет, что он «сразу выделяет его (в первую очередь конституцию, а затем остальные виды законов) из числа нормативных правовых актов государства, придает ему недосягаемую для последних юридическую, общественно-политическую, морально-нравственную и иную значимость, вес, авторитет, ставит его на первое место в ряду действующих в стране многообразных нормативных и индивидуальных регуляторов»[6, с.52]. Следует отметить, что подзаконность нормативных правовых актов не означает их меньшую юридическую обязательность. Дело в том, что их юридическая сила не имеет такого верховенства, как это характерно для законов. Подзаконные акты являются незаменимым средством обеспечения исполнения законов. Подзаконные нормативные правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему нормативных правовых актов государства, поэтому невозможно какое бы то ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.

В правовой науке проблема юридической силы закона зачастую предполагает формальное толкование её как вопроса безусловного соответствия закону всех издаваемых нормативных правовых актов. Однако добиться абсолютного соответствия нормотворческой практики быстро устаревающим законам заведомо нереалистично. Такой подход к законотворчеству вызывает стремление сделать систему законов универсальным центром правового регулирования, что может привести к бюрократизации государственного и правоохранительного аппаратов. Не случайно после провозглашения курса на увеличение доли законов в правовой системе не только не повысили эффективность законодательства, не устранили ее прежние пороки: неэффективность законодательства, юридический произвол на всех уровнях социальной организации, правовая незащищенность людей, а, наоборот - многократно обострили их.

В начале 90-х годов много писалось о вреде подзаконного нормотворчества, его второстепенной, корректирующей законодательство роли. Проблема нарушения законодательства через правительственные и ведомственные акты безусловно существует. Однако, если на этот вопрос взглянуть и с иной стороны, перед нами подзаконная сфера уже в период “застоя” занимала самостоятельную позицию по отношению к действовавшему законодательству, что говорит о ее зрелости и большей жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы. Если учесть, что наши законы при всем к ним уважении как классической юридической форме не отличались адекватностью ни до, ни, тем более, после политических перемен в стране, то сфера подзаконного регулирования скорее выглядит институтом, спасшим правовую систему от окончательного разложения и краха в результате непродуманных массированных законодательных новаций [8]. Следовательно, суть проблемы состоит не в устранении или ограничении подзаконного регулирования, а в его изменении как юридического и социального института, элемента национальной правовой системы, в определении его меры и удельного веса в этой системе. При этом такие изменения не должны вести к утрате структур подзаконного регулирования. Подзаконные акты, детализирующие законы, нужны, как необходимая профессиональная и компетентная система юридической практики, обеспечивающая реализацию законодательства.

Список литературы:

1. Зивс С.Л. Источники права. М., 1981. -239с.

2. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979.- 205с.

3. Тихомиров.Ю.А. Теория закона. М., 1982. – 257с.

4.Конституция, закон, подзаконный акт. – М.: Юрид. лит., 1994. – 136с.

5. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н.Марченко. Том 2. Теория права. – М.: Издательство «Зерцало», 1998. – 656с.

6. Баймаханов.М.Т. Принцип верховенства закона и его роль в структруировании правовой системы государства// Туран-Астана университетіның хабарлары. 2008. № 1-2. С.52-56.

7. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009г.№ 858.

8.Синюков В.Н. Российская правовая система.М, 1994.