Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и местном уровнях

Экономические науки / 13. Региональная экономика

К.э.н. Сумская Т.В.

Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Россия

ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЯХ

Управление расходами местных бюджетов представляет собой важную часть бюджетной политики региона и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком составления, утверждения и исполнения бюджета в части расходов. Поэтому совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности муниципальных расходов [4].

Совершенствование бюджетной политики в России нацелено на создание условий для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с государственной социально-экономической политикой. Одним из направлений решения данной проблемы является ориентация на учет долгосрочных целей социально-экономического развития страны, приоритетов в расходах федерального бюджета и возможностей их покрытия, обеспечение предсказуемости условий формирования бюджетов всех уровней, переход на среднесрочное бюджетное планирование с утверждением структуры бюджетных расходов на три предстоящих года, формирование системы оценки и контроля социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью индикаторов, позволяющих качественно и количественно оценивать как бюджеты всех уровней, так и конкретных бюджетополучателей.

Среди подходов, используемых в мировой практике для решения подобных проблем, особое место принадлежит бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР), и комплексному среднесрочному планированию расходов в рамках жестких бюджетных ограничений. БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым – измеримость и сопоставимость [3].

Преимущества модели БОР заключается в следующем [2, 4]:

1) раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, что позволяет не только лучше учитывать их разную природу и место в бюджетном планировании, но и осуществлять преемственность решений в течение планируемого временного периода;

2) предоставление государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество действительно заинтересовано;

3) переход на бюджетирование по результатам позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов;

4) утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, при этом выбор решений происходит с учетом приоритетов среднесрочной политики, а не сиюминутных последствий;

5) усиление ответственности государственных министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и направленность на достижение определенных качественных показателей;

6) повышение обоснованности решений о государственных расходах благодаря росту информационной обеспеченности применяемых правительством бюджетных решений.

Достоинства организации бюджетного процесса на принципах БОР в рамках среднесрочного финансового планирования хорошо высвечиваются с позиций новой бюджетной классификации и учета процедур составления и рассмотрения бюджетов. Это касается формирования перспективного финансового плана Российской Федерации на трехлетний период и прежде всего его нового формата и роли в бюджетном процессе [2] (см. табл.).

Таблица

Изменения в формате перспективного финансового плана

Действовавший до 2005 г.

С 2005 г.

- На 3 года;

- Не утверждается;

- Слабая связь с бюджетом;

- Формат не определен;

- Этапы разработки не установлены;

- Действующие и принимаемые обязательства не выделены;

- Укрупненный функциональный разрез;

- Без ведомственного разреза;

- Каждый год заново

- На 3 года;

- Утверждается Правительством;

- Жесткая связь с бюджетом (идентичность параметров первого года);

- 3 этапа (основные параметры, план, уточненный план);

- 3 таблицы;

- Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

- Функциональный разрез возможен, но не обязателен;

- Ведомственный разрез обязателен;

- «Скользящая трехлетка»

Очевидно, что изменение условий формирования бюджета, при которых перспективный финансовый план утверждается Правительством РФ, а параметры первого года трехлетнего периода соответствуют проекту федерального бюджета при последующей необходимой корректировке показателей второго и третьего годов, способствуют лучшей организации бюджетного процесса.

В отечественной литературе большинством исследователей считается, что внедрение метода БОР является одной из наиболее существенных составляющих реформирования бюджетного процесса [1, 2]. Значение данного метода особенно усиливается в условиях финансово-экономического кризиса, когда становится чрезвычайно актуальной проблема получения максимума экономического и социального результата на прежний и даже сокращающийся объем бюджетных ассигнований.

Наряду со всеми отмеченными возможностями БОР вносить вклад в совершенствование бюджетного процесса, данный подход содержит в себе и целый ряд ограничений. Так, некоторые авторы [1, 5], в частности, отмечают, что метод бюджетирования, ориентированного на результат, не способен охватить решение всех задач по управлению расходами. Например, это касается таких сфер, в которых количественная оценка качества расходов не всегда может быть напрямую связана с результатами (функционирование судов, армии, уровень госпитализации, работа медицинских и образовательных учреждений и др.). Подобное отсутствие положительных результатов вполне объяснимо. БОР - это некий претендент на рынок, попытка вставить квазирыночные механизмы в общественный сектор. Иначе говоря, не рыночный сектор организовать, а госучреждения заставить работать на схожих с рыночной системой принципах. Отсюда следует вывод, что Россия пока не готова к введению БОР, поскольку в стране отсутствуют ответственное перед обществом правительство, политическая конкуренция, разделение властей, верховенство закона, свободные СМИ, умеренная степень коррупции и т.д.

Таким образом, БОР несет с собой немало проблем и годится по большей части для рутинных, несложных производительных функций управления, а многие практические задачи не поддаются адекватной оценке существующего метода. В условиях России внедрение БОР позволяет при максимальной централизации финансов отражать интересы вертикали власти, а минимальная ответственность снизу устраивает региональную бюрократию. Одним нужна власть, другим – безответственность и тем самым достигается Парето-улучшение. БОР создает иллюзию хорошей бюрократии [5]. Кроме того, представляется необходимым выделить еще один, на наш взгляд, важный аспект использования модели БОР, связанный с тем, что внедрение БОР – многоэтапный процесс, который должен охватывать все уровни бюджетной системы, на каждом из которых использование БОР имеет свои особенности.

До настоящего времени основное внимание в продвижении системы БОР, в том числе и в плане методических разработок, уделялось, главным образом, федеральному уровню, где эта работа проводится с 2004 г., но пока не получила завершения. Следует отметить, что в зарубежных странах система БОР в целостном виде пока также нигде не реализована. Можно говорить лишь о ее фрагментарном использовании применительно к определенным видам бюджетных расходов на каждом из уровней бюджетной системы. Как отмечали эксперты, это связано с тем, что «неопределенными остаются виды результатов (общественный эффект и/или бюджетные услуги), на базе которых предполагается выстроить бюджетирование по результатам. На других уровнях бюджетной системы эта работа находится лишь в самой начальной стадии [1].

В то же время, на субфедеральном уровне бюджетной системы первостепенное значение для внедрения БОР имеют два момента [1]. Первый касается выработки подходов к определению показателей результативности предоставления бюджетных услуг населению на региональном и местном уровне, прежде всего по степени фактического достижения изначально определенных параметров этих услуг и/или достигаемых на их основе экономических и социальных результатов. Второй момент относится к разработке механизмов практического приложения полученных показателей результативности уже непосредственно в бюджетном планировании. Считается, что практическое использование модели БОР требует четкого выделения промежуточных результатов, определяемых, как правило, в абсолютных показателях (объем, качество бюджетных услуг), и конечных в данном финансовом году социальных результатов деятельности, определяемых как степень их достижения (вплоть до 100%) поставленных задач.

В качестве интегрального ориентира достижения социально-экономической эффективности исполнения бюджета в данном финансовом году предлагается использовать рациональную минимизацию бюджетных расходов без снижения количества и/или качества бюджетных услуг населению [1]. При этом важно подчеркнуть, что социально-экономическую эффективность исполнения бюджета с ориентацией на конечный результат чаще всего можно определить лишь как тенденцию. Это – рост или снижение некоего интегрального показателя, получаемого, например, путем балльной оценки степени достижения намеченных социальных результатов, а также кумулятивного влияния факторов, обеспечивающих рациональную минимизацию бюджетных расходов по сравнению с аналогичным прошлым периодом. Таким образом, социально-экономическая эффективность исполнения бюджета представляет собой степень достижения за финансовый год намеченных конечных социальных результатов оказания бюджетных услуг плюс рациональная минимизация бюджетных расходов.

Использование в рамках БОР показателей, имеющих смысл социальных норм, требует их адекватного количественного выражения, в том числе в стоимостном виде. Денежное выражение социальных норм – это финансовые нормы, которые можно использовать для обсчета объема финансовых потребностей на соответствующие социальные расходы. Финансовые нормы устанавливаются на единицу или на соответствующее количество единиц бюджетных услуг. Проблема, однако, состоит в том, что в условиях рыночной экономики и присущей ей нестабильности цен, тарифов, а также при их значительной территориальной дифференциации отсутствуют возможности определять такие нормы централизованно на федеральном уровне. В этой связи практическое использование системы БОР требует децентрализации не только в плане определения целевых ориентиров для оценки результативности бюджетного процесса, но и в отношении развития системы региональных социальных и финансовых норм, дополняющих и конкретизирующих общегосударственные социальные стандарты применительно к условиям оказания различных видов бюджетных услуг в пределах соответствующих территорий [1].

Усиление централизации доходов бюджетной системы, приведшее к оголению доходной базы территориальных и особенно, местных, бюджетов, и соответственно имеющее результатом недостаточное финансовое обеспечение многих расходных полномочий местных органов власти, ставит под сомнение возможность использования в сложившихся условиях системы БОР, прежде всего, на местном уровне. По-прежнему остается актуальной проблема укрепления доходной базы местных бюджетов за счет рационализации перераспределения доходных источников по вертикали бюджетной системы, а также об увеличении финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бухвальд Е., Игудин А. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и местном уровнях. // Федерализм. – 2009. - № 3. – С.93-108.

2. Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами. // Финансы. – 2005. - № 9. – С.3-12.

3. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы. // Финансы. – 2004. - № 3. – С.9-14.

4. Сергиенко Я.В., Андросова С.А. Особенности бюджетного процесса, ориентированного на показатели экономического роста региона. // Региональная экономика: теория и практика. – 2009. - № 17 (110). – С.46-48.

5. Синявская С. Бюджетная БОР-машина. // Стратегия и конкурентоспособность. – 2008. - № 5 (29). – С.24-25.