К.е.н. Нескородєва І.І., студентка Чубук Н.О.

Харківський національний економічний університет, Україна

ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ

Анотація. В статті розглянуто теоретичні основи визначення сутності «місцевий бюджет» та запропоновано уточнене формулювання даного поняття з точки зору розмежування його з дефініцією «бюджет місцевого самоврядування».

Аннотация. В статье рассмотрены теоретические основы определения сущности «местный бюджет» и предложено уточнена формулировка данного понятия с точки зрения разграничения его с дефиницией «бюджет местного самоуправления».

Annotation. The article considers the theoretical basis for defining the essence of «local budget» and asked to clarify the wording of the concept in terms of his separation from the definitions of «local government budget».

Ключові слова: місцеві бюджети, бюджети місцевого самоврядування, бюджетна система України, місцева влада

Проблема місцевих фінансів є найбільш складною у розвитку місцевого самоврядування. Наявність у територіальної громади фінансових ресурсів, достатніх для вирішення питань місцевого значення, визначає реальність місцевого самоврядування в тій чи іншій країні. Визначальну роль у цьому у розвинутих демократичних країнах відіграє загальнодержавна бюджетна система та власний бюджет.

На передній план політичних та економічних дискусій сьогодення постає проблематика фінансового забезпечення місцевих органів влади, що визначає необхідність уточнення змісту категорій «місцевий бюджет» та «місцеве самоврядування», «регіональна політика». Вони є об’єктом як наукового дослідження так і жвавого обговорення у суспільстві.

Дослідженням суспільних відносин в галузі бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування приділяється досить велика увага у періодичних виданнях, навчальних посібниках, конституційному і фінансовому праві, такими вченими, як: Л. Воронова, Н. Хімічова, М. Піскотін, О. Василик, О. Кириленко, В. Кравченка, Ц. Огня, Н. Сивульська, С. Слухай та ін., де розглядається сутність бюджету, його соціально-економічне значення. Однак, бюджет є передусім, необхідним інструментом будь-якої влади, який забезпечує її фінансову основу. Тому не можливо розглядати сутність та поняття бюджету в цілому і місцевого бюджету лише з фінансової точки зору, у відриві від політико-правового та суспільного його значення.

Метою статті є визначення сутності та поняття місцевого бюджету в умовах демократичної держави з огляду на їх політико-економічне значення, конкретизація понять «місцевий бюджет» та «бюджет місцевого самоврядування».

Так, в законодавчому порядку закріплено, що місцеве самоврядування має самостійну фінансову основу, а саме, п.6 ст.16 Закону України “Про місцеве самоврядування встановлює: “місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету АРК та інших місцевих бюджетів”. Не дивлячись на багаторічні суперечки з приводу фінансової самостійності місцевого самоврядування, до сьогодні не визначені проблеми правового визначення термінів “місцеві бюджети” та “бюджети місцевого самоврядування”. Розмежування даних понять визначається лише у Бюджетному кодексі, а в інших законах не уточнюються. [2]

В цілому, бюджетна система України являє собою врегульовану нормами права сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, що побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіального устрою. Бюджетна система України – це визначена правовими нормами система бюджетів України, розмежування доходів і видатків між ними, повноваження органів законодавчої та виконавчої влади у сфері бюджету. Оскільки Україна є унітарною державою, в якій згідно зі ст. 7 Конституції визнається і гарантується місцеве самоврядування, бюджетна система країни є дворівневою і складається з Державного бюджету України та місцевих бюджетів [1].

Кожна держава має власну бюджетну систему та встановлює принципи її побудови, щоб законодавчо закріпити права на витрачання коштів як державною владою за рахунок коштів державного бюджету, так і окремими адміністративно-територіальними одиницями за рахунок місцевих бюджетів.

Бюджетний кодекс України, всупереч положенням норм Конституції України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, розмежовує поняття “місцевий бюджет” та “бюджети місцевого самоврядування”. Так, ст. 2 Бюджетного кодексу України [4] визначає, що бюджетами місцевого самоврядування є бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань, в свою чергу, місцевими бюджетами є бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. У Конституції України вживається поняття “місцеві бюджети”, а саме, ст. 142 визначає, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад [1]. Також, відповідно до ст. 1 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [2], “бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) – план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування”. Закон України “Про місцеві державні адміністрації” [3] взагалі не застосовує термін “місцеві бюджети”, хоча відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу саме бюджети Автономної Республіки Крим, обласні та районні бюджети вважаються місцевими. Наприклад, у п.1 ст.18 Закону “Про місцеві державні адміністрації”, при визначенні повноважень в галузі бюджету та фінансів зазначено, що місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання.

Отже, із вищезазначеного, ні Конституція України, ні вказані Закони не розмежовують поняття “бюджет місцевого самоврядування” та “місцевий бюджет”. Більш того, Закон України “Про місцеве самоврядування” ототожнює дані поняття, а Конституція України визначає бюджети місцевого самоврядування як бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Стосовно визначення поняття “місцевий бюджет” у літературі немає єдиної точки зору. У таблиці 1 наведено визначення поняття «місцевий бюджет» різними науковцями:

Таблиця 1.

Тлумачення економічної категорії «місцевий бюджет»

Автор	Визначення поняття
1	2
Н.Ширкевич [8]	Це частина основного річного фінансового плану країни – державного бюджету. Крім того, місцеві бюджети утворюють централізований фонд грошових коштів місцевих рад, котрим вони розпоряджаються з метою здійснення заходів, які щорічно передбачаються планом економічного і соціального розвитку
С. Котляревський [7]	Это бюджет различных местных единиц: областных, губернских, уездных, волостных, городских, окружных и районных
М. Васил’єва [6]	Обумовлені адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм частину економічних відносин у суспільстві пов’язаних із формуванням, розподілом і використанням фондів грошових коштів, призначених для задоволення суспільних потреб
О. Василик [5]	При дослідженні проблеми місцевих бюджетів їх треба розглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державним бюджетами, а також усередині сукупності місцевих бюджетів
А. Швецов [12]	Місцеві бюджети формуються з метою фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування для рішення завдань функціонування та розвитку муніципальних утворень

Продовження табл. 1

І. Ходорович [10]	Сукупність економічних відносин, що забезпечують фінансову базу місцевих Рад щодо розвитку і утримання головним чином галузей господарства, які безпесередньо спеціалізуються на підвищенні доброту населення
А. Буряченко [13]	Як економічна категорія відображають грошові відносини, які виникають між місцевими органами самоврядування та об`єктами розподілу створеної вартості у процесі формування фондів коштів, що використовуються на соціально-економічний розвиток регіонів і поліпшення добробуту населення. Як фінансовий план місцевий бюджет являє собою систему організованих органами місцевого самоврядування заходів щодо соціального і економічного розвитку регіону і складається з двох частин – доходів і видатків.
І. Єфремова [9]	Їх призначення заключається в реалізації загальнодержавних, економічних і соціальних завдань, у розподілі державних коштів на утримання та розвиток соціальної інфраструктури суспільства, тому місцеві бюджети розглядаються як один із засобів доведення до кінцевих результатів виробництва як інструмент розподілу суспільних фондів споживання між окремими групами населення
С. Слухай [10]	Місцевий бюджет є основним інструментом, за допомогою якого місцева влада може впливати на локальну активність, створювати умови для економічного та соціального піднесення території своєї юрисдикції
Ц. Огонь [13]	Найдійовіший інструмент управління економікою
М. Піскотіна [7]	Ресурси місцевого бюджету мають своїм призначенням задоволення місцевих суспільних потреб, створення бази для організації обслуговування населення області, району, міста, тощо. Ними розпоряджається як рада, так і її виконавчо-розпорядчі органи в інтересах населення цієї території.

Таким чином, різні підходи до трактування поняття “місцевий бюджет”, в свою чергу позначається на визначенні ролі місцевих бюджетів у фінансовій системі держави. Різні погляди щодо сутності поняття “місцевого бюджету” дозволяє нам охарактеризувати їх як сукупність економічних відносин, що сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази відповідних територіальних громад.

На нашу думку, при дослідженні проблеми місцевого бюджету, його необхідно розглядати в двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження відповідних територіальних громад, які здійснюють свої повноваження через місцеві органи самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державними бюджетами, а також у середині місцевих бюджетів.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцевий бюджет – це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають дохідну й видаткову частини, в їх основу покладено принцип збалансування. Тому можна стверджувати, що місцевий бюджет – це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.

Водночас, місцевий бюджет слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме:

– відносини між бюджетними і господарськими структурами, що функціонують на даній території;

– відносини між бюджетом і населенням даної території, що складаються при мобілізації й витрачанні коштів місцевих бюджетів;

– відносини між бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів;

– відносини між місцевим бюджетом і державним бюджетом.

Розглядаючи правильне розуміння найменування місцевих бюджетів, потрібно зазначити, що, на думку М. Піскотіна [10], місцевий бюджет не можна назвати бюджетом місцевого самоврядування, так як це не точно, двозначно і не зрозуміло. Ресурси місцевого бюджету мають своїм призначенням задоволення місцевих суспільних потреб, створення бази для організації обслуговування населення області, району, міста, тощо. Ними розпоряджається як рада, так і її виконавчо-розпорядчі органи в інтересах населення цієї території.

Найбільш повну характеристику дає місцевим бюджетам В.Кравченко, яка розмежовує місцевий бюджет:

по-перше, це правовий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право на розпорядження певними фондами грошових ресурсів;

по-друге, це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування;

по-третє, це економічна категорія, оскільки бюджет є закономірним економічним атрибутом будь-якої самостійної територіальної одиниці, наділеної відповідним правовим статусом [13].

Для розкриття сутності місцевого бюджету суттєвим є висвітлення його суспільно-економічного значення. Місцеві бюджети виступають головним інструментом реалізації державної регіональної політики та вирішення таких важливих завдань, як структурна перебудова економіки, вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів та ефективності територіального поділу праці, розвиток місцевого господарства, здійснення житлового будівництва, благоустрій міст, проведення природоохоронних заходів тощо.

За допомогою місцевих бюджетів втілюються загальнодержавні програми, пов’язані з розвитком галузей економіки, насамперед, сільського господарства; здійснюється підтримка вітчизняних виробників, фінансуються програми з підвищення життєвого рівня населення. Поряд з цим, місцеві бюджети відіграють важливу роль у фінансуванні суспільних послуг, насамперед, соціального спрямування. Передусім, це стосується виплат із соціального захисту та соціального забезпечення населення, утримання закладів соціально-культурної сфери, видатків на розвиток місцевого господарства. З місцевих бюджетів проводять додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, допомог і пільг ветеранам війни та праці, сім’ям з дітьми, малозабезпеченим верствам населення, одиноким престарілим громадянам, які потребують догляду тощо. За рахунок коштів місцевих бюджетів утримуються заклади культури, фізичної культури та спорту, фінансуються молодіжні програми. Більше того, основна частка деяких видів послуг надається переважно органами місцевого самоврядування. Про роль місцевих бюджетів у фінансуванні суспільних послуг свідчить частка видатків місцевих бюджетів на певні види послуг у загальній сумі видатків на ці послуги зведеного бюджету України. Серед різноманітних напрямків використання коштів місцевих бюджетів слід відмітити ті, які безпосередньо пов’язані з вирішенням проблем соціально-економічного розвитку територій.

На сьогоднішній день вагомою функцією місцевих бюджетів є інвестиційна, оскільки «одним з основних чинників стійкого регіонального економічного розвитку є науково-технологічні інновації, застосування яких суттєво змінює обсяги та якість виробництва і споживання, а відтак значно впливає на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць» [10].

Таким чином, розглянувши роль місцевих бюджетів у суспільному секторі економіки, можна зробити висновок, що вони є важливим інструментом макроекономічного регулювання, реалізації державної регіональної політики, фінансування найважливіших видатків, спрямованих, насамперед, на задоволення потреб населення. В науковій літературі поняття місцевий бюджет та бюджет місцевого самоврядування ототожнюються, вживаються як синоніми. Це буде правомірно з огляду на трактування місцевого самоврядування вищенаведеною статтею Конституції. Однак з точки зору Бюджетного Кодексу, бюджети місцевого самоврядування є лише складовою місцевих бюджетів і по суті є бюджетами територіальних громад сіл, селищ та міст. Обласні та районні бюджети формуються, як правило, за рахунок коштів державного бюджету України для їх відповідного розподілу між територіальними громадами та використовуються для фінансування спільних проектів. Таким чином, із площини суто юридичної, питання переходить до визначення економічного поняття, адже функціональне призначення бюджетів місцевого самоврядування та районних чи обласних різниться. Немає заперечень і проти того, щоб визначати бюджети територіальних громад сіл, селищ та міст – бюджетами місцевого самоврядування. Це відповідає і вимогам, сформульованим у Європейській хартії місцевого самоврядування. Саме бюджети місцевого самоврядування можуть управляти в інтересах місцевого населення суттєвою часткою суспільних прав, які належать до їх компетенції (ст. 3,ч. 1), найбільш наближені до споживачів послуг.

Якщо звернутися до поняття терміну «самоврядування», то, як стверджує проф. Ю. Панейко, його основою є громада. «Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв’язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи вона є незалежною від держави публічною корпорацією, а чи міцно включеною в державний організм і виконує тільки функції держави» [8].

Місцеве самоврядування зараз – це необхідний і важливий атрибут демократії, інструмент залучення громадян до вирішення важливих питань місцевого значення. Оскільки говорити про громаду області чи району є неправомірно, термін місцеве самоврядування може стосуватися власне територіальних громад міст, селищ і сіл, а бюджетами місцевого самоврядування будуть саме їх бюджети.

Якщо переводити в площину фінансову, то бюджетами місцевого самоврядування повинні бути децентралізовані фонди, якими не є фактично не тільки державний бюджет але й бюджет АРК, обласні, районні бюджети та бюджети міст з районним поділом.

Таким чином дефініція «бюджет місцевого самоврядування», ототожнюючись з категорією «місцевий бюджет», неправомірно розширюється, охоплюючи всі бюджети, крім державного. Економічна енциклопедія визначає місцевий бюджет як «кошторис щорічних доходів і видатків місцевих органів влади», що «визначається державним устроєм і відповідним адміністративним поділом» [14]. Однак і тут постає проблема відсутності чіткого визначення поняття «місцеві органи влади», які в даному випадку розглядаються просто як відмінні від державних. Місцева влада, по суті, повинна розглядатися як громадський уряд, максимально наближений до громадян. Вона відповідає за надання населенню переважної більшості адміністративних та громадських послуг. В Україні ж місцеві бюджети розробляються фінансовими органами другого і третього рівнів (фінансовими управліннями та фінансовими відділами), що функціонують за принципом подвійного підпорядкування – вищестоящому фінансовому органу та місцевій державній адміністрації, яка є вертикаллю державної виконавчої влади на місцях. Конституційні та законодавчі обставини, зважаючи на особливості законодавчого регулювання порядку формування місцевих бюджетів та їх казначейського обслуговування, призводять до втручання органів виконавчої влади у природну сферу компетенції місцевого самоврядування. Концентрація переважної більшості владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій в руках органів виконавчої влади, суперечить принципу субсидіарності, закріпленому в Європейській хартії місцевого самоврядування. Крім того, як уже зазначалось, місцевий бюджет не є законом, що відповідно, має значення при процедурі внесення змін чи виконанні, в т. ч. з боку держави, з огляду на юридичну відповідальність.

Отже наявність самостійних місцевих бюджетів як ланки місцевих фінансів є ознакою саме демократичної держави оскільки в авторитарному суспільстві з огляду на узурпацію влади державою відсутній як правило інститут місцевого самоврядування. Місцеві бюджети є фінансовою основою органів місцевого самоврядування, відіграють важливу соціально-економічну роль у суспільстві та виконують інвестиційну функцію. В цілому, місцеві бюджети відображають систему економічних відносин, які складаються в суспільстві з приводу утворення децентралізованих фондів грошових коштів, їх розподілу та використання для надання суспільних благ на місцевому (локальному) рівні. З огляду на розбіжності у трактуванні понять місцеві бюджети, бюджети місцевого самоврядування різними нормативними документами пропонується ввести поняття «регіональний бюджет» для характеристики обласних і районних бюджетів і відносити їх до системи місцевих бюджетів в Україні поряд з бюджетами місцевого самоврядування, якими є бюджети сіл, селищ і міст.

Література:

1. Конституція (Основний Закон) України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року [із змінами і доповненнями, внесеними законом України від 8 грудня 2004 року № 2222–ІV]. – Київ : Атіка, 2006. – 46 с.

2. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” : від 21.05.1997 р., №280/97-ВР // ВВР України. – 1997. – № 24. –Ст. 170.

3.Закон України “Про місцеві державні адміністрації” : від 09.04.1999 р., № 586-XIV //ВВР України. – 1999. – № 20-21. – Ст. 190.

4.Бюджетний кодекс України: за станом на 8 липня 2010 р. № 2456-VI / Верховна Рада України// Офіц.вид. - Урядовий кур'єр, 2010 - № 151. – 189с.

5. Василик О.Д. Бюджетна система України:Підручник для студ. вищ. навч. закладів/О.Д. Василик, К.В. Павлюк; Київський національний університет ім. Т. Шевченка .-К.:Центр навчальної літератури. - 2004 .-539 с.

6. Васильева М. В. Местные бюджеты в современных условиях / М. В. Васильева. – М. : Финансы и статистика, 1987. – 268 с.

7. Гризоглазов В.Р. До питання про реформу адміністративно-територіального устрою в Україні та її вплив на формування дохідної частини місцевих бюджетів/ В.Р.Гризоглазов //Ринок цінних паперів в Україні - 2008.-№8.-С.45-50

8. Дем'яненко Т.В. Правове регулювання бюджетних повноважень як категорії фінансової діяльності органів місцевого самоврядування України / Т.В. Дем'яненко //Підприємництво, господарство і право - 2010.-№1. -С.48-52

9. Єфремова І.Г. Децентралізація влади: шлях до самостійності місцевих бюджетів / І.Г. Єфремова //Підприємництво, господарство і право. - 2009. - №9.-С.25-28

10. Кириленко О.П. Місцеві бюджети України:Історія, теорія, практика/Ольга Павлівна Кириленко -К.:НІОС,2000 .-383 с.

11. Cунцова О.О. Місцеві фінанси: Навчальний посібник. – Київ: Центр навч. літератури, 2005 – 560 с.

12. Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов / А. Швецов // Вопросы экономики. — 2001 — № 8. — С. 142 – 157

13. Чугунов І.Я. Теоретичні основи системи бюджетного регулювання:Навч. посіб./ Ігор Якович Чугунов – К.: Науково-дослідний фінансовий інститут, Національний університет " Києво-могилянська академія", 2005 .-258 с.

14. Словник економічних термінів [електронний ресурс]. – Режим доступу : http://slovnyk.com.ua