К.п.н., доцент Овчаренко А.О.

Черкаський національний університет імені Богдана Хмельницького, Україна

Правове закріплення проходження державної служби в Конституції та законах Сполучених Штатів Америки

Розглядаючи державну службу США слід назвати її відмітну особливість: вона специфічна як і американська політична система і суспільство. Розвитку державної служби країни багато в чому сприяли особливості американського федералізму. З огляду на те, що творці конституції сфері державної адміністрації приділили мало уваги, організація службової діяльності чиновництва в управлінському апараті штатів і місцевих органів стала прерогативою влади штатів і місцевого самоуправління. З одного боку, "батьки-засновники" виходили з можливості і необхідності доручити управління особам, які особисто незацікавлені, а з іншого — саме індивідуальний інтерес вони розглядали як основу політики. З одного боку, вони вважали, що доля суспільства не повинна залежати від особистих достоїнств тих, хто керує, а з іншого — акцентували увагу на моральних якостях "природної аристократії". Способи примирення цих суперечностей вони бачили як в розробленій ними системі стримувань і противаг, що обмежували можливості зловживання владою, так і в моральній сфері — у висуванні на керівні посади людей, які керуються принципами служіння суспільному благу и заохочення цих якостей [2].

Важливі зміни відбулися з прийняттям "Пендлтона акта" (1883 р.). Його метою було обмеження системи "ділення здобичі", яка дискредитувала себе (передача федеральних посад прихильникам партії, що перемогла на виборах) і затвердити принцип урахування ділових якостей при призначенні на посади державної служби. Цей закон певною мірою сприяв вирішенню проблеми політичної нейтральності державних службовців. Ідеї закону були закладені В.Вільсоном, який в основу урядової служби заклав принцип єдності управління, чіткої організаційної ієрархії, професіоналізму, контролю, політичної нейтральності. Останній принцип особливо важливий з етичної точки зору, оскільки він обмежує конституційні громадянські права державних службовців. Крім цього цей принцип був підтверджений у відомому законі Хетча (1939 р.), у якому більше ніж через півстоліття Конгрес Сполучених Штатів закріпив основні заборони на участь державних службовців у політичній діяльності.

"Пендлтон акт" дозволив втілити у життя принцип кваліфікованих іспитів для службовців (спочатку лише для 10% посад) і значно раніше інших країн ввести єдину систему посад і окладів. Закон цей, як вважається, поклав початок сучасній державній службі в країні і зберігає силу в Сполучених Штатах і сьогодні.

Даний закон містив положення кримінально-правового характеру, призначених для захисту федеральних службовців від політичних маніпуляцій. [4, 246].

Президентом Теодором Рузвельтом у 1907 році було видано виконавчу ухвалу, відому як Правило цивільної служби №1, яка забороняла активну участь у виборчій кампанії і агітацію з боку цивільних службовців, призначених на основі їх особистої кваліфікації. За подальші тридцять років Комісія з цивільної служби розглянула приблизно 2000 адміністративних справ, пов'язаних із звинуваченнями в порушенні даної ухвали, і в ході цього процесу визначила сферу допустимої політичної діяльності.

У 1939 р. законом Хетча "про політичну діяльність" заборонялася участь державних службовців в "політичних компаніях". На етапі становлення заборони були доволі жорсткими, але нещодавно до Закону Хетча було внесено низку поправок, завдяки яким більшість службовців отримали можливість деякої особистої участі в політичній діяльності.

У 1947 р. виконавчим наказом № 9835 президента Г.Трумена комісія цивільної служби зобов'язувалася перевірити політичну благонадійність кандидатів. Ще більш посилив цю практику виконавчий наказ № 10450 34-го президента Д.Ейзенхауера (1953 р.) "Про перевірку політичної благонадійності і лояльності державних службовців". Згодом вони перестали застосовуватися, але їх вплив має силу і сьогодні.

У 1966 р. Конгрес кодифікував п'ятий розділ Зводу законів США, що отримав назву "Урядова організація і службовці". Він майже повністю присвячений установам в системі виконавчої влади. Цей розділ поділяється на три частини: "Установи загалом"; "Управління цивільної службою" і "Службовці" [3, 23].

У наступні роки законодавство, що регулює цивільну службу, неодноразово доповнювалося і змінювалося. Одним з останніх найбільш значних актів був Закон про реформу цивільної служби. Наприкінці 70-х років XX ст. у країні були проведені великі реформи Інституту цивільної служби. Більшість державних і політичних діячів були стурбовані повільністю, марнотратством і неефективністю адміністративно-державного управління в країні. З різкою критикою виступали найвищі урядові чиновники. Ф. Малек, заступник директора Адміністративного і бюджетного управління, писав про неефективність роботи державної служби як про національну проблему і навіть трагедію.

У 1978 р. була проведена реформа державної служби, в ході якої значно змінився статус державного службовця за рахунок введення принципів "merit system" ("системи заслуг"), введення регулярної атестації і контролю результативності державних службовців. Була впорядкована також система органів управління державною службою: створені Федеральне управління кадрів і Рада із захисту системи заслуг. Потім було створено Федеральну раду з управління трудовими відносинами. Нові агентства почали функціонувати з 1 січня 1979 року. Була встановлена система формування вищої адміністративно-політичної еліти (Служба вищих керівників) для забезпечення кадрового резерву як для політичних, так і для кар'єрних призначень (у 1994 році вона охоплювала 7560 чоловік). Окремо створено Комісію з рівних можливостей зайнятості, що взяла на себе функції контролю за дотриманням Закону про цивільні права, спонукуючи федеральний уряд до розслідування певних скарг щодо дискримінації.

У 1978 році був прийнятий Закон про цивільну службу, що закріпив результати проведених реформ [5].

У Законі про реформу цивільної служби в США ретельно розроблені дисциплінарні заходи проти тих керівників, що порушують принципи системи заслуг підчас просування по службі. Важливо, що тут подано максимально конкретні формулювання можливих випадків протизаконних ситуацій, що дозволяють досить ефективно використовувати цей закон на практиці у разі виникнення аналогічних ситуацій на цивільній службі.

Законом 1978 р. про реформу державного врядування було передбачено заходи щодо боротьби з корупцією та підвищення оперативності й ефективності діяльності урядових установ. Основним принципом, який запроваджує цей закон, є конкурсний порядок призначень на державні посади, причому єдині критерії відбору – достатній досвід, рівень кваліфікації та чесність.

У США законодавчо державному службовцю забороняється приймати цінності за здійснення офіційних дій, тобто отримувати хабарі, брати офіційну участь у справі, що має для нього певний фінансовий інтерес, вести справу, яка не містить корупції, але може спонукати до неї. Отже, є коло принципових стандартів на випадки проявів неетичної поведінки.

У 1989 р. конгрес США заснував управління державної етики як окрему установу в системі виконавчої влади. Керує ним директор, якого призначає на 5 років президент за порадою сенату та за погодженням з ним. Управління державної етики забезпечує керування етичною програмою у виконавчій владі. Ця система є децентралізованою, кожна установа і відділення відповідають за виконання власних програм етики.

Етичні стандарти поведінки працівників федерального уряду кодифіковані у вигляді закону, а частина визначається вказівками, рішенням суду або адміністрації.

42-й президент США В. Клінтон (1993-2001) ініціював подальше реформування державної служби. Створена ним комісія під головуванням віце-президента А. Гора підготувала доповідь "Створити уряд, який працює краще, а коштує менше" (1993). Частина рекомендацій була реалізована за часів президентства В. Клінтона, частина ще чекає на свою реалізацію.

У 1992 році була проведена "загальнонаціональна перевірка результатів діяльності", на основі якої в 1993 році був прийнятий Закон про показники і результати діяльності органів державної влади. Результатами реформи стало вдосконалення критеріїв, за якими оцінюється ефективність діяльності державних службовців, і скорочення чисельності федеральних державних службовців на 17% [5].

В цілому в США посилюється тенденція до більш ефективного використання адміністративної системи управління. Система державної служби США є важливим елементом системи формування прозорого, етичного й відповідального уряду. Вона має цілісний характер, є децентралізованою; у ній логічно поєднані політико-правові й суто морально-етичні засоби, які сприяють створенню умов для функціонування етичної професійної державної служби та її вдосконалення.

Література:

1. Кондратюк Т. В. Система державного управління США та її економіко-статистична визначеність / Т. В. Кондратюк // Статистика України. – 2008. – № 1. – С. 108-113.

2. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США / В.И. Лафитский. – М., 1998.

3. Лобанов В. В. Структура исполнительной власти США / В. В. Лобанов // Вестник государственной службы. – 2004. – № 4. – С. 23 -27.

4. Оболенський О. Ю. Державна служба. Навч. Посібник / О. Ю. Оболенський. – К.: КНЕУ, 2003. – 344 с.

5. Старовойтов А.В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. Фонд "Развитие парламентаризма в России". – М., 2003. – [Електронний ресурс]. – Режим доступа: http://w.w.w.legislature.

6. Шамраєва В. М. Еволюція системи державної служби США / В. М. Шамраєва // Теорія та практика державного управління. – Х., 2007. – Вип. 4 (19). – С.12-19.