Право на образование в рамках концепции развития законодательства об образовании

Юридические науки/9.Гражданское право

к.ю.н. Кузахметова С.Е.

Российский государственный социальный университет,

Московский институт экономики, менеджмента и права, Россия

Право на образование в рамках концепции развития законодательства об образовании

В середине XIX века немецкий ученый Лоренц фон Штейн ввел в научный оборот понятие «социальное государство» и определил свое понимание сути социального государства, выработав его характеризующие критерии. По мнению последнего, социальное государство благодаря своей власти, во-первых, обязано поддерживать абсолютное равенство в правах для различных общественно классовых групп, для самоопределяющейся личности. Во-вторых, оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, поскольку, в конечном счете, развитие государственности выступает условием развития личности[i]. До сих пор, в науке нет единого понимания социального государства, однако во всех его определениях первым признаком выделяется признание, соблюдение и защита жизненно важных для каждого человека социальных прав. Механизмы реализации социальных прав граждан, а также функционирование развитого гражданского общества, способного контролировать государственную власть определяют социальный характер государства[ii].

Конституция РФ в статье 43 закрепила одно из наиболее существенных конституционных социальных прав человека – право на образование, провозглашенного еще ранее в важнейших международно-правовых актах, в таких как, Всеобщая декларация прав человека, 1948 г.; Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Конвенция о правах ребенка 1989 г.; Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.

Данное субъективное право создает предпосылку для развития личности, общества и государства посредством получения образования. Гарантия общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, кроме того, право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии являются действенными механизмами реализации конституционно закрепленного социального права. С целью эффективности реализации указанных гарантий обязательность получения основного общего образования предопределила обязанность органов государственной и муниципальной власти предоставить возможность получения детьми такого образования, а также обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить своим детям получение основного общего образования.

Субъекты РФ могут установить общедоступность и бесплатность не только основного общего и среднего профессионального образования, гарантированных Конституцией, но и общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования, поскольку такая норма в соответствии с целями социального государства дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение[iii].

Существующее разнообразие видов образовательных программ и типов образовательных учреждений в рамках дошкольного образования; общего образования, профессионального образования и дополнительного образования активно способствует реализации права на образование как одного из фундаментальных естественных основных прав человека.

В правовой системе России нашли свое легальное определение понятия «образование» и «получение образования». Образование это целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом[iv].

Социально-экономические преобразования российской государственности, начало которым было положено в конце прошлого столетия, способствовали активному созданию и развитию механизмов реализации конституционно провозглашенного права человека на образование. С указанного периода активно реализовывалась академическая автономия высших учебных заведений, появилось многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, активно началось развитие негосударственного сектора образования.

Россия провозгласила область образования приоритетной. Государственная политика в области образования основана на определенных принципах: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; единство федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений.

Особенности функционирования системы образования, определяющие формирование личности, а также качественные характеристики образования определяют развитие гражданского общества. Анализ оценки системы образования, представленной в докладе, подготовленном Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по интеллектуальному потенциалу нации, одобренном на пленарном заседании 21 сентября 2007 г., позволяет отметить ряд серьезных ее недостатков, затрудняющих процесс реализации конституционно закрепленного права граждан на образование. Среди последних, отмечаются: неравенство доступа к качественному общему образованию, отсутствие профессиональной компетенции у выпускников программ профессионального образования, существенное отличие содержания образования в России от развитых стран и стран со средним уровнем развития, при этом отмечается, что Россия значительно уступает большинству европейских стран как по участию в непрерывном образовании, так и по активности самообразования. Кроме того, наименьшие показатели международной мобильности студентов - менее 3% численности иностранных студентов – демонстрирует Российская Федерация наряду с Чили, Финляндией, Грецией, Японией, Кореей, Норвегией, Польшей, Словенией и Испанией. Проблематика образования не занимает важного места ни в программах политических партий, ни в деятельности Федерального Собрания, ни в СМИ. Образовательные предпочтения россиян складываются стихийно и существуют именно на уровне массового сознания. Соотношение аудиторных часов и самостоятельной работы в большинстве вузов остается очень далеким от практики большинства развитых стран. В вузах, как и в школах, продолжает доминировать передача информации, а не участие студентов в обработке и производстве нового знания. Сегодня в отличие от большинства вузов развитых стран абитуриенты сразу после школы вынуждены "выбирать" образовательную программу, жестко закрепляющую их профессиональную специализацию. В других странах это происходит значительно позже. При этом в нашей системе чрезвычайно высоки издержки в случае смены образовательной траектории в процессе обучения (сложности смены специальности, программы, вуза).

Качественное образование остается одной из наиболее важных жизненных ценностей граждан, что предопределяет приоритетные задачи и ближайшие целевые ориентиры государственной политики в области образования. Развитие системы образования до 2020 г. предусмотрено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации №1662-р от 17 ноября 2008 г.[v] Согласно Концепции необходимым условием формирования инновационной экономики является модернизация системы образования, становящейся основой динамичного экономического роста и социального развития общества, фактором благополучия граждан и безопасности страны.

В основу развития системы образования положены такие принципы, реализованные в приоритетном национальном проекте «Образование», как открытость образования к внешним запросам, применение проектных методов, конкурсное выявление и поддержка лидеров, успешно реализующих новые подходы на практике, адресность инструментов ресурсной поддержки и комплексный характер принимаемых решений.

Обновление организационно-экономических механизмов на всех уровнях системы образования обеспечивает ее соответствие перспективным тенденциям экономического развития и общественным потребностям, повышает практическую ориентацию отрасли, ее инвестиционную привлекательность.

Повышение гибкости и многообразия форм предоставления услуг дошкольного образования обеспечат поддержку и более полное использование образовательного потенциала семей.

Развитие общего образования предусматривает индивидуализацию, ориентацию на практические навыки и фундаментальные умения, расширение сферы дополнительного образования.

Развитие профессионального образования предусматривает расширение участия работодателей на всех этапах образовательного процесса.

Стратегическая цель государственной политики в области образования - повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина.

Реализация этой цели предполагает решение таких приоритетных задач как: обеспечение инновационного характера базового образования, модернизация институтов образования как инструментов социального развития, создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров, включая, формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставительных исследованиях.

В связи с изложенным, неизбежным является и соответствующее концептуальное развитие законодательства об образовании. На настоящем этапе развития образовательного права, базовыми нормативными актами наряду с Конституцией РФ закрепившей право на образование в числе основных прав и свобод человека и гражданина в России являются Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», кроме того, нормы других законодательных актов, затрагивают отдельные вопросы образовательной деятельности. Отношения в сфере образования регламентируются Указами Президента Российской Федерации, большим количеством нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законом Российской Федерации «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», и ведомственными нормативными правовыми актами Минобразования России, Госкомвуза России, Минобрнауки России, а также Минтруда России, Минздравсоцразвития России и другими. В части, не противоречащей российскому законодательству, в сфере образования до сих пор применяются отдельные нормативные правовые акты СССР.

Следует отметить, что на уровне подзаконного правового регулирования развитие образования стратегически определено государством на долгосрочную перспективу, вплоть до 2025 года[vi], что продиктовано необходимостью повышения конкурентоспособности российского образования на мировом рынке образовательных услуг.

Наметившееся динамичное развитие российского образовательного права, обусловлено тенденцией унификации образовательного права в масштабах европейского пространства и опосредовано подписанием Россией в сентябре 2003 года так называемой Болонской декларации[vii], целями которой являются - единый общеевропейский рынок труда для работников высшей квалификации, свободный доступ к европейскому образованию, обеспечение сопоставимой системы ступеней высшего образования. Достижение указанных целей предполагается посредством введения единого общеевропейского приложения к диплому о высшем образовании; введение единого для всего европейского образовательного пространства механизма учета освоенного студентами объема знаний в кредитных единицах ECTS; создание условий для значительного повышения мобильности студентов, преподавателей и научных работников; введение 2-уровневой системы высшего образования; повышение качества образования и установление общеевропейских критериев его оценки; развитие непрерывного образования; введение совместных (эквивалентных) образовательных программ и степеней; усиление интеграции науки и образования; содействие внедрению европейского мировоззрения в противовес американскому; повышение ответственности образовательных учреждений за социальное сплочение общества; открытость Европейского союза в науке и образовании.

В настоящее время содержание указанных законодательных актов вследствие социально-экономических изменений, произошедших в последнее десятилетие в российском обществе, формирования нового российского гражданского, налогового, бюджетного законодательства и соответствующего изменения социально-экономических основ системы образования, а также процессов модернизации системы образования и формирования новых образовательных институтов и технологий, в том числе с учетом присоединения России к Болонскому процессу, развития международных интеграционных процессов перестает соответствовать реальным потребностям сферы образования и современным стандартам правового регулирования.

С целью обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в области образования, направленной на приведение его в соответствие с новыми общественными отношениями, возникающими в сфере образования, повышение эффективности механизма правового регулирования, создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования 1 июня 2009 г. Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности была утверждена концепция проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Согласно указанной концепции законопроектом также будут установлены новые права и обязанности субъектов системы образования, вытекающие из необходимости: отражения современных требований к образованию, направленных на удовлетворение объективных запросов общества и реальных секторов экономики, потребностей социально-экономического развития страны; создания условий для ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования, связанной с внедрением в образовательную практику новых технологий, форм и методов обучения и направленной на более полную реализацию права на образование; повышения доступности образования и его качества; устранения пробелов и снятия противоречий, содержащихся в действующем законодательстве.

На смотря на то, что достаточно много спорных моментов возникает в процессе активного обсуждения нового проекта федерального закона об образовании, тем не менее, все возможные противоречия рано или поздно будут устранены. Однако следует отметить, что указанный процесс концептуального изменения законодательства в данной сфере жизненно необходим нашему обществу, поскольку развитие государства, ускорение научно-технического прогресса определяет важность реализации права на образование не только с позиции индивидуального развития и становления гражданина в социуме в развивающемся гражданском обществе, но и, несомненно, острой необходимостью обеспечения общества и государства квалифицированными кадрами, без которых не обеспечить высоких показателей в процессе развития государства.