Государственное
управление/1.
Повышение роли государственного служащего на современном этапе развития
общества
Ph.D доктор Сайымова М.Д.
Актюбинский
государственный университет им.К.Жубанова, Казахстан
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
КАК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Государственная служба (синонимами которой
выступают: «аппарат государственного управления», «аппарат исполнительной
власти», «государственная бюрократия», «кадры чиновничества») является одним из
главных институтов современного государства. Понятие института давно
используется и в юридических науках, и в политологии. Юристы характеризуют
институт как совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные
общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной
обособленной группы, проникнутые внутренним единством и охватывающие все
существенные моменты регулирования соответствующего участка [1].
Основные
принципы работы по повышению результативности государственного аппарата следующие:
-
первым принципом была обозначена необходимость создания
компактного и профессионального Правительства, сконцентрированного
на выполнении лишь нескольких наиболее важных функций;
- вторым принципом стала
необходимость работы органов власти по программам действий на основе стратегий;
-
третий принцип - необходимость создания четко налаженной системы
межведомственной координации;
-
четвертый принцип - повышение полномочий и ответственности министров, их
подотчетность и стратегический контроль за их деятельностью.
- пятый принцип -
децентрализация внутри министерств, от центра к регионам и от государства в
частный сектор;
-
шестой принцип - создание эффективной системы противодействия коррупции;
- седьмой принцип -
улучшение системы найма, подготовки и продвижения кадров.
Науке государственного управления присуще такое
понимание института, которое находится на стыке правоведения и политологии.
Если для общей теории права важны именно правовые нормы, то для науки
государственного управления важны реально существующие структуры. Иногда их
реальное значение отличается, причем существенно, от правовых характеристик.
Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает
такую концепцию института государственного управления, для которой существенное
значение имеют следующие характеристики:
Во-первых, государственный
институт – это не система норм, как это имеет место в отношении правового
института, а фактическое явление. Речь идет не о статьях конституций,
регулирующих, например, правовое положение государственных служащих, а о самом
институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении,
определении основных направлений государственной политики и т. д. Конечно, при
изучении институтов государства отнюдь не исключается анализ правовых норм, но
акцент делается не на явлении de jure, а на явлении de facto.
Во-вторых, хотя роль и место
любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее
элементов, государственный институт – относительно обособленная часть
государственной структуры, обладающая определенной «автономией». Свою сферу
деятельности имеет, например, институт правительства, своя роль у института
государственной службы, специфические функции выполняет институт чрезвычайного
положения и т. д.
В-третьих, институт государства
всегда является тем или иным способом организации определенных связей и
отношений, а также «материального субстрата», являющегося реальной основой
института. Эти качества характеризуют аппарат государственного управления,
который, с одной стороны, представляет собой всю совокупность государственных
органов, включая главу государства, парламент, вооруженные силы,
дипломатические учреждения, а с другой – идентифицируется с собственно
управленческим аппаратом, кадрами чиновничества, которыми руководят высшие
исполнительные органы.
В-четвертых, любой институт
государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются
именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению
обществом [2].
Классификация институтов государственного
управления проводится по различным основаниям. Если принять четырехчленную
концепцию разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и
контрольную, то в пределах каждой сферы можно выделить несколько
одно-порядковых институтов. Так, институтами законодательной власти являются
парламент, референдум, институт делегированного законодательства и др.
Институты исполнительной власти – монарх, президент, правительство, аппарат
государственного управления. Институты судебной власти – обычные, чрезвычайные,
специальные суды. Институты контрольной власти – конституционный контроль,
омбудсмен, прокуратура, институт аудита и т. д.
В ходе рассмотрения интересующей нас темы важно
упомянуть и о том, что проблема институтов государственного управления тесно
связана с социальными характеристиками государства. Так, для функционирования
государственной службы социально-правового и демократического государства
характерны такие черты, как судебная ответственность государства и его
должностных лиц перед гражданами, ограничение сроков занятия высших
государственных постов, верховенство закона, открытость и подотчетность
обществу аппарата исполнительной власти и т. д. Асоциальное
авторитарно-бюрократическое государство, напротив, характеризуется всевластием
государственной бюрократии, формальным исполнением закона, лишенного многих
гуманитарных ценностей, закрытостью и не подконтрольностью государственной
службы обществу.
Государственную службу определяют по-разному. Г.
В. Мальцев рассматривает ее как «профессиональную деятельность по обеспечению
исполнения полномочий государственных органов» [2]. В учебном пособии,
подготовленном авторским коллективом под руководством А. В. Оболонского и А. Г.
Барабашева, государственная служба характеризуется как «вид трудовой
деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных
функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в
государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой
труд» [3].
Этими же авторами государственная служба определяется как правовой институт, т.
е. комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и
порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы
поощрения.
Г. В. Атаманчук анализирует ряд весьма
отличающихся друг от друга трактовок государственной службы, вытекающих из
сущности различных моделей последней. Прежде всего, по его мнению, речь идет о трудовой модели государственной службы,
в соответствии с которой гражданин вступает в отношения трудового найма с
определенным государственным органом и таким образом участвует в исполнении его
компетенции. Понятно, что в соответствии с этой моделью государственная служба
и определяется как вид трудовой деятельности. Далее следует «сервисная» модель, в рамках которой
государственная служба является системой специфических услуг, оказываемых
современным государством обществу. Третья – политическая
модель государственной службы, суть которой состоит в том, что
государственная служба является (в направлении «вверх») административной
поддержкой политических руководителей и (в направлении «вниз») средством
проведения политики этих руководителей в жизнь. Следующая модель является либерально-рыночной: государственная
служба рассматривается здесь как элемент рыночных отношений наряду с капиталом,
товаром, услугами, трудом и прочими элементами и соответственно имеет рыночную
стоимость.
Государственно-административная
модель
государственной службы раскрывает последнюю как «публичный социально-правовой
институт», суть которого в признании многогранной роли государства в
жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений
государственной власти в правовые рамки, необходимости повсеместного и
гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, условий рыночных отношений.
Именно в такой модели, соединяющей государство (как объединение всех) и
администрацию (в виде государственного управления), вводящей все отношения
политического слоя в конституционно-правовые рамки, и нуждается, по мнению Г.
В. Атаманчука, государство.
В русле государственно-административной
трактовки государственной службы находится позиция В. П. Мельникова и В. С.
Нечипоренко, которые представляют государственную службу как правовой,
организационный и социальный институт [4].
Важно также отметить, что в большинстве развитых
демократий государственная служба носит название «публичной» или «гражданской»:
Civil Service – Fonction Publique – Offentlicher Dienst. «Гражданская служба есть корпус
должностных лиц органов государственного управления, исполняющих гражданские, а
не политические или судебные функции», – постулирует Британская энциклопедия:
«Гражданская служба является сообществом лиц, нанятых государством в качестве
профессиональных управленцев. В идеале гражданская служба есть неполитическое
сообщество, члены которого служат в военной, полицейской, правительственной или
дипломатической сферах» [5]. В
качестве комментария к определению, сформулированному Британской энциклопедией,
отметим: изначально «гражданскими» в Великобритании называли «слуг Короны»,
служивших именно в гражданской, а не в военной или дипломатической, сферах
государственного управления.
Из сказанного следует, что государственное
управление составляет содержание государственной службы. Именно государственная
служба во многом реализует волю государства, оказывает определяющее воздействие
на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью убеждения,
регламентации и санкций. Государственная служба реализует на практике легитимное
принуждение, монополия на которое принадлежит исключительно государству.
Литература:
1. Мальцев Г. В. Служба государственная //
Политическая энциклопедия. В двух томах. - М., 1999. - Т. 2. - С. 12-413.
2.Государственная и муниципальная служба:
методология, теория, технологии, зарубежный
опыт / Под ред. Г.П.Зинченко, В.Г.Игнатова. - Ростов-на-Дону, 1997. - С. 162.
3.Brecon R.Y.D., Still D.R. The
Administrative Process in Britain. - L.: Methuen, 1979. - P. 21-23.
4.
Силин А. Кадровые службы и методы оценки работников (зарубежный опыт) //
Человек и труд. - 1992. - № 2. - С. 46-47.
Сведения об авторе
Дополнительно
к тексту статьи необходимо прислать файл с информацией об авторе: