к.ю.н., доцент Абдукаримова З.Т.

ТарГУ имени М.Х.Дулати, Казахстан

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРОЦЕССА СОЗДАНИЯ ЗАКОНА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

В Республике Казахстан завершен процесс формирования основного массива законодательства, обеспечивающего развитие демократических начал и гражданского общества в стране.

Анализ развития законодательства Республики Казахстан, позволяет говорить о трех его четко очерненных этапах. Все они связаны в большей или меньшей степени с принятием программных документов. Первый правовой документ – это программа правовой реформы 1994 года. Реализация этой программы заложила фундаментальные основы системы законодательства. В результате реализации этой программы были решены не только практические вопросы, связанные с разработкой тех или иных нормативных правовых актов, но и принятие новых законодательных актов, отмена старого советского законодательства, разработка нового. Второй этап связан еще с одним программным документом, а именно концепцией правовой политики Республики Казахстан 2002 года. Эта концепция была связана с совершенствованием действующего законодательства и направлена на совершенствование сложившегося правового механизма. Третий этап продолжение предыдущего этапа. И связан он с принятием концепции правовой политики с 2010 до 2020 года, который должен стать «основой обеспечения соответствия национального права новым вызовам времени, основой дальнейшего совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности» [1] .

Определения закона за прошедшее столетие не претерпели принципиальных изменений.

Если мы обратимся к юридической науке, то она дает такое определение закону: «закон в широком смысле слова - все нормативно-правовые акты в целом, все установленные государством общегосударственные правила. В собственно юридическом смысле слова, закон – нормативный акт, принятый высшим представительным органом государственной власти, либо непосредственно волеизъявлением населения и регулирующий наиболее важные общественные отношения. Закон составляет основу системы права государства» [2].

Главным здесь выступает то, что законы и содержащиеся в них нормы, выраженные в ряде статей и пунктов, имеют «юридически обязательный и всеобщий характер, они рассчитаны не на один конкретный случай, а на множество случаев, то есть являются всеобщим, общеобязательным регулятором поведения людей и организаций в обществе, вносят в него определенный порядок и устойчивость» [3]. Особенность законов также состоит в том, что они принимаются государственными органами, наделенными законодательной властью. И для того, чтобы правильно применять законы, необходимо знать как они готовятся и принимаются.

«На основе изложенного теперь можно обратиться к основным и важнейшим признакам закона. Закон принимается только высшими представительными органами государственной власти – парламентом страны или всенародным голосованием (референдумом). Закон регулирует основополагающие, наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, определяемые исключительно компетенцией высшего органа государственной власти. При правовом регулировании общественных отношений, осуществляемых в форме закона, последний должен быть исчерпывающе точным и ясным. Закон обладает высшей юридической силой в правовой системе страны. Любой иной правовой акт, изданный не на основании и не во исполнение закона, а тем более не соответствующий или противоречащий закону, отменяется в установленном порядке. Закон является нормативным актом, т.е. устанавливающим общие правила поведения (нормы) обязательные для всех подданных государства, государственных органов, общественных организаций и движений, должностных лиц, для физических и юридических лиц, указанных в самом законе. Регулируя соответствующие общественные отношения, закон наиболее устойчив и стабилен. Он подвергается изменению, дополнению или отмене лишь в исключительных случаях в силу объективной общественной необходимости. Закон принимается в особом порядке, предусмотренном конституцией и регламентом парламента» [4].

Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства.

Регламентация проблем нормативной регламентации процесса создания законов является очень важной, но в то же время сложной задачей.

Мы бы разделили законотворчество на два этапа. Первый из которых предшествует началу официальной работы над законопроектом, а второй — включает период официальной работы над проектом в законодательном органе.

Первый, как правило, должен начинаться с исследования существующего законодательного поля, с выявления пробелов в существующем законодательстве, выявления неработающих или слабо работающих законов. Такого рода исследования позволяют планово и системно работать над формированием законодательного поля: готовить и вносить изменения в существующие законы или, в случае необходимости, готовить к внесению новые законопроекты. Для выявления тех или иных проблемы проводится мониторинг.

Правовой мониторинг - юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов, и эффективности их практического действия, реализации.

К основным целям правового мониторинга относятся: оценка эффективности функционирования правовой системы; систематизация действующего законодательства; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем; подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

Конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов – нормативных правовых актов, - отражающего общественные потребности на следующих стадиях:

-правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики;

-подзаконного правотворчества;

-правоприменительной деятельности;

-осуществления правосудия.

В качестве объектов правового мониторинга могут выступать: нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов.

Методология правового мониторинга представляет собой совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельность субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики.

Важнейшими методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений.

Этапы проведения правового мониторинга:

-определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида. В зависимости -от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения;

-определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.

На этой стадии необходимо собрать весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также региональные нормативные правовые акты.

Здесь важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания;

определение круга субъектов мониторинга, их полномочий и ответственности по проведению мониторинга;

определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение;

разработка программы и плана проведения мониторинга;

непосредственные мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка;

итог мониторинга включает в себя подготовку документа (правового заключения) по результатам его проведения.

Два основных критерия правового мониторинга – обеспечение удовлетворения с помощью права общественных потребностей, социальных интересов, прав и законных интересов граждан и обеспечение собственно юридического качества действия правовых принципов и норм. Критерии измеряются с помощью показателей, разные значения которых дают картину реальной правовой жизни.

В роли субъектов правового мониторинга могут выступать конституционные субъекты:

- Президент РК;

- Правительство РК и органы исполнительной власти РК;

- Парламент РК;

- Органы судебной власти РК;

- Органы Прокуратуры РК;

- Органы местного самоуправления;

- Управомоченный по правам человека в РК и институционные субъекты:

- институты гражданского общества;

- экспертные советы при высших органах государственной власти;

- научные организации и объединения;

- корпоративные объединения;

- правозащитные и экологические организации;

- политические партии.

«Мониторинг подзаконных нормативных правовых актов проводится для выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан и устаревших норм права, оценки эффективности их реализации и своевременного принятия мер по внесению изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.

Мониторинг подзаконных актов ведется на постоянной основе структурными подразделениями и (или) ведомствами уполномоченного органа» [5].

Вопросы концепции законопроекта не является чем-то новым для юридической науки. Мы давно уже данным термином активно пользуемя.

Что же мы предполагаем под концепцией законопроекта?

Обратимся вначале к теории данного вопроса.

Баранов В.М. выступая на международном семинаре по вопросам концепции законопроекта и ее роли в повышении эффективности принятия закона указывает на следующие существенные признаки концепции законопроекта.

«1.Концепция законопроекта — относительно автономный прием законодательной техники и одновременно самостоятельный этап законотворческого процесса. Именно эти две "ипостаси" характеризуют концепцию законопроекта с формально-юридической точки зрения.

2.Концепция законопроекта — особый вид правовой информации, на нее распространяются все основные требования информационных технологий.

3.Концепция законопроекта — форма перехода от хаотичного конгломерата знаний к их системной организации, цельной структурированности» [6].

Таким образом он приходит к следующему определению Концепции законопроекта. «Концепция законопроекта — относительно автономный прием юридической техники, самостоятельный начальный этап законотворчества, представляющий собой выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научно-практической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закон» [6].

По мнению Баймаханова М.Т. «Одно из новшеств, внедрение которых в практику правотворчества желательно и необходимо, состоит в развитии концептуального подхода к разработке законопроектов, который в 50-70-х годах прошлого столетия был провозглашен и стал активно пропагандироваться. Он сразу же встретил благожелательное отношение со стороны теории и практики, ибо обнаружил целый ряд преимуществ и достоинств, позволял заранее провентилировать, спроектировать и даже смоделировать контуры будущего законопроекта, обрисовать его содержание и направление воздействия на регулируемую сферу общественных отношений, продумать и предусмотреть в порядке научно-теоретического и практического прогноза его результаты и последствия, взвесить реальный экономический, политический, социально-культурный и иной эффект от ввода в действие» [7].

В нашем законодательстве определение концепции законопроекта отсутствует. Хотя ссылка на данный термин существует в различных нормативно-правовых актах. Прежде всего, это Правила организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан где в статье 2 говорится: «осуществление законопроектной деятельности Уполномоченными органами включает следующие этапы: разработку концепций законопроектов и рассмотрение их на Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан» [8].

«В юридической литературе называется не только разное число элементов концепции законопроекта, но и дается им различное наименование, "выстраивается" неодинаковая последовательность их взаимодействия. Между тем структура концепции законопроекта может и должна быть стандартизирована. Имеется в виду обязательный набор ее элементов и последовательность их соединения, а не формальное единообразие» [6].

Форма концепции по разрабатываемым законопроектам в Казахстане унифицирована следующими элементами:

«1. Название законопроекта.

2. Обоснование необходимости разработки законопроекта.

3. Цели принятия законопроекта.

4. Предмет регулирования законопроекта.

5. Структура законопроекта.

6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта.

7. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом.

8.Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами.

9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта.

10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта» [9].

Здесь бы еще внесли норму о персонификации авторов. Указание авторства может существенно повысить качество концепции предлагаемого законопроекта. И, конечно же норму об информации и популяризации концепции.

Концепция предполагает разработку научных основ законодательства как действующей и развивающейся нормативно-правовой системы, опирающейся на прогнозные оценки и перспективные программы социально-экономического развития страны; обосновывает системные основы и принципы построения, действия и развития законодательства. Она также предполагает разработку механизма обеспечения действия закона.

Для согласования основных концептуальных положений проектов законов по смежным вопросам весьма полезной представляется разработка единой базовой концепции для группы взаимосвязанных законопроектов.

Есть смысл задаться вопросом, подготовка всех ли законопроектов требует создания концепции? Доминирует мнение, что концепции надо готовить лишь по "достаточно крупным" законодательным актам [10]. На мой взгляд это неверно. Концепция должна быть общей и обязательной как для группы смежных законов так и для отдельных законопроектов.

Планирование подготовки проектов нормативных правовых актов это продолжение первого этапа законотворчества. (Статья 7 Закона о нормативных правовых актах) где указано, что: «1.Планы подготовки проектов нормативных правовых актов подразделяются на текущие, составляемые на один год, и перспективные, составляемые на более длительные сроки. В перспективных планах предусматривается разработка наиболее важных нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов, подготовка которых планируется на срок более одного года.  2. В планах подготовки указываются:

1) наименование нормативного правового акта, отражающее его уровень, форму и предмет регулирования; 2) сроки подготовки; 3)государственные органы и организации, ответственные за разработку проекта. 3. Планы подготовки нормативных правовых актов составляются и утверждаются государственными органами, компетентными принимать соответствующие акты, если иное не предусмотрено настоящим Законом и другим законодательством» [11].

Планы законопроектных работ подразделяются на перспективные и ежегодные. Сами проекты планов разрабатываются Министерством юстиции Республики  Казахстан. Планы законопроектных работ Правительства согласовываются с Президентом Республики Казахстан. Причем особенности планирования подготовки проектов нормативных правовых актов центральных исполнительных и иных центральных государственных органов Республики Казахстан как входящих, так и не входящих в Правительство Республики Казахстан, а также органов местного государственного управления, определяются каждым из этих органов самостоятельно.

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РК, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий.

Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

1. Создание концепции будущего закона;

2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;

3. Непосредственная работа над текстом проекта;

4. Экспертиза готового законопроекта.

Второй этап включает период официальной работы над проектом в законодательном органе.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование.

Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Статус депутата в РК позволяет депутатам обращаться в Мажилис Парламента РК с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его. Депутат Сената Парламента РК и депутат Мажилиса Парламента РК имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Мажилис Парламента РК:

а) законопроектов и поправок к ним;

б) законодательных предложений о разработке и принятии новых законов;

в) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РК либо о признании этих законов утратившими силу.

Информационное обеспечение законодательной деятельности служит непременным условием создания четкой системы стабильного и непротиворечивого законодательства. Существенными факторами при этом являются оперативность, достоверность и полнота представляемой законодателю информации. Важную роль в информационном обеспечении призваны играть банки данных нормативных правовых актов и внедрение автоматизированных информационных технологий для их ведения. Это позволяет не только улучшить работу, связанную с анализом и накоплением информации, обеспечивающей законодательную деятельность, но и координировать процесс создания нормативных правовых актов, улучшить работу по автоматизированному их учету и систематизации.

Для более качественной нормативной деятельности на сайтах министерств и ведомств необходимо размещать в обязательном порядке нормативно-правовую базу, регламентирующих все вопросы подконтрольные данном государственному органу. Причем, необходимо вести как систематизацию по действующим нормам права так и по прекратившим свое действие. В эпоху информатизации это очень важно. Сегодня такую информацию на своих сайтах выставили МОН РК.

Для систематизации законодательства ведется Государственный реестр нормативных правовых актов Республики Казахстан. Государственный реестр нормативных правовых актов - единая система государственного учета нормативных правовых актов Республики Казахстан, содержащая их реквизиты и другие сведения информационно-справочного характера об этих актах.

Весь этот спектр материалов можно было бы объединить в «Электронного досье законопроекта» с использованием информационных технологий, разработка и внедрение которого столь необходимо сейчас. Целью создания электронных досье должно стать повышение уровня экспертно-аналитической работы при подготовке решений по внесенным в Парламент законопроектам и информационного обеспечения законодательного процесса на основе применения компьютерных технологий» [12]. Изучение и внедрение новых программных средств обработки, систематизации и хранения информации, с последующим обучением сотрудников современным методам обработки информации.

Но всего этого мало. Для систематизации законотворчества создано досье законопроекта, но необходимо его совершенствовать.

Совершенствованию законодательной деятельности Парламента может способствовать дальнейшее развитие правовых технологий на базе научно-теоретических изысканий и накопленного практического опыта.
Среди них достойное место должен занять проводимый на постоянной основе мониторинг действующего законодательства для этого необходимо создать в рамках единого парламентского информационно-аналитического центра подразделения, обеспечивающего независимый мониторинг всех групп последствий законотворчества на основе договоров с экспертными организациями и частными экспертами.

Соблюдение правил и требований законотворческой деятельности.
Неукоснительное соблюдение Конституции Республики Казахстан, регламентов деятельности палат Парламента РК и Правительства РК позволяют значительно снизить вероятность возникновения ошибки при разработке, согласовании и принятии законодательных актов.
Целесообразно было бы также взять на вооружение зарубежный опыт законодательного регулирования процесса лоббирования.
Повышению качества законодательной деятельности будет также способствовать регулярное вынесение на обсуждение общественности проектов основных нормативных актов, путем их опубликования в специальном печатном органе.

Широкое привлечение к законотворческому процессу высококвалифицированных специалистов и общественности позволяет вырабатывать содержательные рекомендации и на их основе повышать качество принимаемых законопроектов.

Процесс нормативного регулирования законодательной деятельности требует не только высокого профессионализма разработчиков в определенной сфере деятельности, но и навыков техники изложения, построения его отдельных структурных элементов, четкой организации, умения применить сложившуюся практику при подготовке различных видов нормативных правовых актов.

Список использованных источников:

1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период 2010 до 2020 года Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858// Казахстанская правда 27 августа 2009 года

2. Толковый словарь Конституции Республики Казахстан -Алматы: Жетi -Жаргы, 1996. – 70с.

3. Седугин П. Рождение закона – М.: Профиздат, 1991.- 4 с.

4. Политология для юристов. Курс лекций под ред. Матузова Н.И. – М.: Юрист, 1999. – 28с.

5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2006 года N 817 Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов

6. Баранов В.М. концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона //Материалы международного о-931 семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. - М.: издание Государственной Думы, 2003. - 152 с.

7. Баймаханов М.Т. О концептуальном подходе к правотворчеству и некоторых особенностях концепции развития законодательства об общественном устройстве Казахстана // Материалы международной научн-практической конференции 12 апреля 2007 года С 66

8. Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан Постановление Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года N 840

9. Методические рекомендации по подготовке и оформлению концепций и проектов законов Республики Казахстан

10. Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) //Государство и право. 1985. № 3. С. 28.

11. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. N 213 О нормативных правовых актах

12. К.П. Большаков Практика аналитического сопровождения законодательного процесса Материалы к заседанию Координационного Совета руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Алтайский край, г. Барнаул, 3-5 июня 2009 года) //Аналитический вестник № 8 Москва 2009