Концевич О.К, Дернова А.Ю.

Науковий керівник: ст. викладач Романюк Н.Г.

ДВНЗ КНУ «Криворізький економічний інститут»

Місце бюрократії в системі державного управління

Аналіз феномену бюрократії в сучасній економічній науці далеко вийшов за рамки її розуміння як адміністративного явища. Бюрократія – це не тільки спосіб побудови організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію. Бюрократія - це тип державної організації і стиль життя в суспільстві. Це певний тип динаміки розвитку і пристосування до процесів модернізації суспільства.

Питання бюрократії в системі державного управління в даний час є особливо актуальним, як в теоретичному, так і в практичному розумінні. Підвищений інтерес до бюрократії, обумовлений тим, що довгий час у вітчизняній науці її розглядали виключно лише з класових позицій. Вважали, що при побудові нового суспільства це явище саме зникне. Не було враховано те, що феномен бюрократії властивий будь-якому суспільному ладу, охоплює не якийсь один сегмент суспільства, а пронизує всі сфери людського життя.

Теоретичну та методологічну основу розуміння феномена бюрократії становлять класичні принципи аналізу, які були опрацьовані К. Марксом, М. Вебером, В. Вільсоном, Р.Міхельсом, Л. Мізесом, М. Кроз’є, сучасними українськими та російськими науковцями (О.В. Оболонський, В.В. Цвєтков, В.П Горбатенко, В.Д. Бабкін, В.Н. Селіванов, В.П. Макаренко, Г.В. Атаманчук, Н.Р. Нижник тощо). Бюрократизм – складна і комплексна наукова проблема, що включає безліч самостійних аспектів. Її успішна розробка вимагає спільних міждисциплінарних, скоординованих зусиль представників різних суспільних наук: істориків , економістів, філософів , соціологів, юристів і психологів.

Метою статті є дослідження сутності та походження поняття «бюрократія», розкриття її основних характерних рис та оцінка її сукупного впливу на подальший розвиток державного управління.

У наш час наростання бюрократичних тенденцій у всіх сферах суспільного життя обумовило інтерес широкої громадськості до цієї проблематики. Дефіцит наукових досліджень прагнуть хоча б частково заповнити засоби масової інформації, в яких тільки побіжно фіксуються факти бюрократизму в діяльності різних управлінських структур.

Завданням статті є відстеження еволюції основних теорій бюрократії, виявлення взаємозв’язку системи державних органів і бюрократичних тенденцій.

Слово «бюрократія» в буквальному перекладі на українську мову означає панування канцелярії (від франц. Bureau - бюро, канцелярія і грец. Kratos - влада, панування), тобто влада апарату управління.

Вважається, що термін «бюрократія» був введений в обіг в 40-і рр. XVIII ст. французьким економістом Вінсентом де Гурнеем, для якого бюрократія постає як певний спосіб здійснення державної влади за допомогою службовців-чиновників. Вживання цього терміну стає досить поширеним у соціально-політичній літературі окремих європейських країн у XIX ст. В цей час термін "бюрократія" зазвичай вживався для позначення особливого типу політичної системи, в якій міністерські посади займали професійні чиновники, як правило, відповідальні перед спадковим монархом. Бюрократії при цьому протиставлялася система представницького правління, тобто правління виборних політиків, підзвітних законодавчим зборам або парламенту.

Початок розвитку теорії бюрократії на теренах політичного аналізу поклав Г. Гегель. Він перший підкреслив ту роль, яку відіграють державні службовці у процесі уніфікації та раціоналізації суспільства. Він фактично почав розробку того, що в сучасній політичній літературі позначається як інститут державного управління або інститут держави.

За часів Гегеля бюрократія асоціювалася насамперед з поняттям централізованої європейської держави як прогресивного для тієї епохи явища. У його концепції ідеї раціонального влаштування такої держави досягли найбільш завершеного вираження.

Англійський філософ і економіст Дж.С. Мілль описував бюрократію і парламентську демократію як дві протилежні політичні системи.

У працях К. Маркса проблема бюрократії не була центральною і не отримала систематичного розгляду. Тим не менш теоретична спадщина Маркса з дослідження проблеми бюрократії видалася цікавою і досить цінною, зберігаючи свою актуальність і донині, і тому не може ігноруватися. У своїх ранніх роботах, написаних у 1842 р. Маркс фіксує прояв бюрократичних відносин в двох сферах: 1) всередині бюрократії; 2) між бюрократією і суспільством.

Безперечною заслугою марксистського аналізу, як відзначають західні дослідники, є те, що він зробив бюрократію емпірично відчутним явищем і представив її опис так, що він не втратив своєї актуальності й досі.

Першим вченим, який дав систематизований аналіз державної бюрократії, був німецький соціолог М. Вебер. Основним джерелом, в якому найбільш повно представлена теорія бюрократії є його фундаментальна праця - «Господарство і суспільство».

Вебер характеризує чиновництво і раціональну бюрократію як два у протилежних типи державного устрою, але не проводить між ними непереборного кордону.

Вебер зазначав, що повсюдне поширення бюрократії (у державному апараті і політичних партіях, в університетах, в армії і т.д.) викликане, перш за все, тим, що вона виявляється більш ефективною, ніж будь-яка інша форма управління. Точність, надійність, швидкість, безособовість, дисципліна, передбачуваність, знання, сталість управлінського процесу і послідовність, уніфікованість, єдиноначальність, субординація, спеціалізація, зведення до мінімуму конфліктів та економічність - все це, вважає німецький соціолог, досягається завдяки бюрократизації організації. Крім того, бюрократична організація - найбільш раціональний інституційний устрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві.

Теорія бюрократії Вебера стала вершиною класичного раціоналізму і разом з концепцією Вільсона-Гудноу багато в чому стала основою для розвитку адміністративних наук у XX столітті.

Слід зазначити, що становлення сучасних концепцій державної бюрократії проходило під безпосереднім впливом Першої світової війни. При цьому інтерес дослідників підігрівався і заохочувався потребами приватного підприємництва, пошуком нових форм підвищення продуктивності праці і прибутковості підприємств. Вивчення державних організацій йшло повільніше, проте загальні, принципово значущі риси будь-якої організації дозволяли дослідникам використовувати їх методологічні напрацювання. До речі, сам Вебер розрізняв дві форми бюрократії - державну і приватну, що дало підставу вважати його одночасно і класиком теорії організацій, і основоположником сучасних концепцій державної бюрократії.

Таким чином, появі сучасних наукових уявлень про державну бюрократію передувало, по-перше, визнання принципу поділу політичної і бюрократичної діяльності і розуміння необхідності професіоналізації управлінської праці, і по-друге, виявлення специфічних особливостей бюрократії як особливого способу організації спільної діяльності. У кінцевому рахунку державна бюрократія могла тепер розглядатися як самостійний об'єкт наукового дослідження.

Свій подальший розвиток теорія державного управління і бюрократії отримала у працях «класичної школи» та школи «людських відносин».

У рамках класичної школи (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні й ін) система адміністративно-державного управління постає як регламентована зверху до низу ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної посадової категорії. Така модель досить ефективна в умовах стабільного соціального середовища і однотипних управлінських завдань і ситуацій. Вона до сих пір знаходить своє застосування на різних рівнях управління. Якщо ж проблеми різноманітні, швидко змінюються і виступають у різних аспектах і взаємозв'язках, то бюрократична організація стикається з безліччю перешкод, а принципи ієрархії, спеціалізації, безособовості та нормативного регулювання всіх сторін діяльності організації тільки погіршують ситуацію. Так, дотримання правил може призвести до відсутності гнучкості. Безособовий характер відносин породжує бюрократичну байдужість і бездушність. Ієрархія перешкоджає прояву індивідуальної відповідальності та ініціативи.

У 30-і рр.. виникла школа «людських відносин» як реакція на недоліки класичного підходу, у відповідь на її нездатність усвідомити людські відносини як основного елементу ефективності організації. Представники цього напряму (А. Маслоу, Е. Мейо, М. Фоллет та ін) зробили акцент на організації як людській системі, на соціологічних та соціально-психологічних аспектах поведінки її членів. Необхідність доповнення веберовської концепції бюрократії, її певна обмеженість були усвідомлені в роки Другої світової війни і незабаром після неї.

У роботах американського соціолога А. Гоулднера бюрократія розглядається як нормальний і «здоровий» інститут, а негативні прояви бюрократичної практики у вигляді формалізму, відсталості, і тяганини, тобто всього того, що позначається терміном «бюрократизм», характеризуються як дисфункції, «патології».

Оригінальна інтерпретація дисфункціональних аспектів роботи бюрократичних організацій міститься у працях відомого французького соціолога М. Крозьє, ім'я якого на Заході асоціюється насамперед з назвою його основоположної праці - "Бюрократичний феномен". Незважаючи на тривалу і досить пильну увагу соціологів до теми бюрократії, незважаючи на блискучий опис М. Вебером "ідеального типу бюрократії", проблема бюрократії, за твердженням Крозьє, до сих пір не отримала належного вирішення. Вона все ще залишається "ідеологічним міфом нашого часу". З цим визначенням погоджується і більшість сучасних науковців.