Магомедов М.А.

к.ю.н. ,доц.

каф.гражданского права

ДГУ

г.Махачкала

. Современное состояние экологического законодательства Республики Дагестан

§1. Система экологического законодательства

Вопрос системы экологического законодательства важен сам по себе, но его рассмотрение представляет интерес и с учетом системности законодательства в целом. Экологическое законодательство связано со всей системой законодательства.

Применительно к системе экологического законодательства необходимо исходить из его единства и дифференциации, которая вытекает как из единства природы, требующей комплексного и системного подхода к взаимодействию с ней, так и учета особенностей отдельных ее элементов и связанных с этим особенностей правового регулирования. Исходя из этого, представляется, что единство и дифференциация всегда должны учитываться в правовом регулировании экологических отношений (по природопользованию и охране окружающей среды).

К сожалению, экологическое законодательство развивалось, преимущественно как отраслевое и практически не учитывало требований комплексного, системного подхода к правовому регулированию отношений по использованию отдельных объектов природы и охраны природной среды. Такая направленность правового регулирования экологических отношений была следствием преимущественно экономического, потребительского подхода к природе как источнику материальных благ, порожденного господствующей в стране командно-администаривной системой и связанным с ней крайне расточительным природопользованием.

Складывающаяся в стране новая система общественных отношений предполагает более гармоничное сочетание экономических и экологических интересов путем использования для этого соответствующего экономического механизма. В этих условиях создаются реальные возможности для построения такой системы экологического законодательства, которая сочетала бы в себе и обеспечивала бы по-настоящему системный и комплексный подход к природопользованию и охране окружающей среды во всей системе экономико-экологических отношений.

Экологическое законодательство представляет собой систему элементов, характеризующих определёнными связями между собой. В системе экологического законодательства существует несколько структурных уровней («срезов»): а) горизонтальный (по кругу актов), б) вертикальный (по территории), в) вертикальный (по иерархии), г) внутренний (по соотношению с актами иных отраслей законодательства), д) внешний (по соотношению национального и международного законодательства).

Горизонтальный срез в законодательстве - это деление законодательства по отраслям. Это - плоскость, наиболее близкая к структуре права, а не к тождеству этих понятий 1. Соответственно экологическое законодательство рассматривается в этом случае в зависимости от правовых норм, включаемых в понятие экологического права:

а) законодательство как система только законодательных актов;

б) законодательство как система любых нормативно-правовых актов, т.е. актов, содержащих нормы права (законодательные акты, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативно правовые акты Правительства Российской Федерации, ведомственные акты, акты органов местного самоуправления).

Структурный вертикальный уровень позволяет выделить иерархию нормативных правовых актов экологического законодательства, связанную с федеративной формой государственного устройства России.

В сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации включены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользования; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство о недрах, об охране окружающей среды (пункты «в», «д», «к» части первой ст.72 Конституции).

Это означает, что по названным вопросам и в названных отраслях законодательства могут приниматься как федеральные нормативные правовые акты, так и соответствующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом согласно части второй ст.76 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с федеральными законами. Следовательно, существует вертикальный разрез в рассмотрении массива нормативных правовых актов экологического законодательства по вопросам совместного ведения: федеральные нормативные правовые акты - нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В настоящее время органы местного самоуправления могут издавать правовые акты, хотя и по достаточно узкому кругу вопросов, определяемому исходя из принципа дополнительности, «предусматривающего возложение субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить». В любом случае, это могут быть лишь вопросы местного значения, отнесены к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации.

Экологическое законодательство по иерархии нормативных правовых актов в зависимости от их различной юридической силы связано со степенью подчиненности нормативного правового акта актам вышестоящих органов, с принципами верховенства Конституции и законов.

Все нормативные правовые акты экологического законодательства соответственно по юридической силе располагаются в следующей последовательности:

-Конституция;

-законодательные акты;

-нормативные правовые акты Президента;

-нормативные правовые акты Правительства;

-ведомственные нормативные правовые акты.

При этом данная иерархия существует как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъекта Российской Федерации.

Конституция как Основной закон в государстве является основой для развития экологического законодательства, и прежде всего - системы законодательных актов экологического законодательства.

Конституция Российской Федерации провозгласила, что Россия представляет собой правовое государство (ст.1); одним из наиболее важных принципов правового государства является принцип верховенства закона. В связи с этим важно отметить место законодательного акта в иерархии нормативных правовых актов, как акта, регулирующего все основные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы, и обладающего после Конституции наибольшей юридической силой.

Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации издаются в форме указов. Юридическая сила указов Президента определяется правовым статусом Президента Российской Федерации, который, согласно Конституции, не относится ни к одной из трех ветвей власти, являясь главой государства (часть первая ст. 80). Следовательно, нормативные правовые акты, издаваемые Президентом Российской Федерации, не носят характера актов управления, изданных во исполнение и в соответствии с законом. Конституция говорит о том, что указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ст. 90), то есть не являются строго подзаконными актами.

Таким образом, указ Президента характеризуется в целом как «подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой».

Подзаконными нормативными правовыми актами традиционно являются нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и ведомственные акты. Они издаются во исполнение Конституции, законодательных актов, указов Президента Российской Федерации. Отсутствие нормативно закрепленного определения законодательства в Российской Федерации а, следовательно, включение, как правило, в это понятие нормативных правовых актов подзаконного уровня, привело в настоящее время к преобладающему зачастую правовому регулированию на подзаконном уровне экологических отношений, к снижению эффективности такого правового регулирования, к проблемам правореализации.

При этом важно помнить о необходимости соблюдения принципа верховенства закона, исходя из которого первичные правовые нормы, регулирующие экологические отношения, должны содержаться только в законодательных актах.

Очевидно, что быстро изменить понимание экологического законодательства как системы только законодательных актов, или, точнее, вернуться к прежнему смыслу законодательства, невозможно. Но важно уже сейчас, при развитии системы законодательства, невозможно. Но важно уже сейчас, при развитии системы законодательства, и экологического законодательства в том числе, принятии и изменении нормативных правовых актов учитывать эту позицию, осуществляя, таким образом, плавный переход к правовому регулированию преимущественно законодательными актами.

Среди источников экологического права существует достаточно большая группа так называемых экологизированных нормативных правовых актов. Это - акты, регулирующие в рамках своего предмета правового регулирования частично экологические отношения. Причина такого явления состоит в специфике правового регулирования отношений по охране окружающей природной среды, по рациональному использованию природных ресурсов, по обеспечению экологической безопасности (человека и иных объектов): в ряде случаев норма экологического права действует не непосредственно, а через нормы, регулирующие конкретную хозяйственную деятельность. Являясь источниками экологического права, экологизированные нормативные правовые акты относятся к иным отраслям законодательства, а не к экологическому.

Поскольку отрасли международного права и национального экологического права - это две самостоятельные различные системы права 1, имеющая каждая свой предмет и метод правового регулирования, постольку и связь экологического законодательство и международного права окружающей среды является опосредованной, несмотря на взаимовлияние международного и внутригосударственного права. Субъектом международного права является государство в целом. Для того чтобы норма международного права стало обязательной для официальных органов государства, его физических и юридических лиц, она должна подвергнуться имплементации, то есть трансформации международно-правовой нормы в национальные законы и иные нормативные правовые акты 1. Порядок такой имплементации установлен Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» 2. Согласно части четвёртой статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации рассматриваются как составная часть её правовой системы.

Система экологического законодательства Республики Дагестан строится по горизонтальному и вертикальному принципам. По горизонтали экологическое законодательство - это система законодательных актов, регулирующих состав экосистем, природной среды в целом и ее неразрывных составных частей, их взаимосвязь и взаимодействие. В данном случае раскрывается содержание отрасли законодательства, как в целом, так и по ее составным частям. По вертикали экологическое законодательство - это его структура по иерархии законодательства, законодательных актов, по соотношению их сверху вниз или снизу вверх 3.

По горизонтали экологическое законодательство Республики Дагестан включает в себя нормы, имеющие общерегулирующий характер, а также отрасли законодательства, регулирующие земельные, водные, горные, лесные, фаунистические и воздушные отношения в отдельности. Как ранее отмечалось, анализ правотворческой деятельности Республики Дагестан с 1989 по март 2003г. показывает, что всего было принято 3554 нормативно-правовых акта, из которых 221 - по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, в том числе, непосредственно по охране окружающей среды - 63, по законодательству о земле - 83, по законодательству о недрах - 19, по лесному законодательству - 8, по водному законодательству - 22, по законодательству о животном мире - 26 нормативно-правовых актов.

По вертикали экологическое законодательство состоит из актов, принятых Народным Собранием, Государственным Советом и Правительством Республики Дагестан, а также местными органами власти и управления в соответствии с их нормотворческими полномочиями.

В системе экологического законодательства Республики Дагестан выделяются законы, регулирующие наиболее общие вопросы природопользования и природоохраны. Они разделяются на две группы: первая - специальные, т.е. регулирующие отношения, возникающие в сфере использования и охраны природных ресурсов. Вторая - неспециальные, т.е. законы, относящиеся к другим отраслям законодательства и содержащие общеэкологические нормы.

К первой группе общерегулирующих законов относятся законы Республики Дагестан «Об охране окружающей природной среды» от 29 июля 1992 года [1] и «Об особо охраняемых природных территориях» от 27 февраля 1992 года [2].

Вторая, неспециальная группа общерегулирующих законов включает в себя законы Республики Дагестан «Об экологическом образовании населения Республики Дагестан» от 26 сентября 1996 года [3], «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 29 октября 1998 года [4] и др.

В отличие от других систем законодательства, где в основе лежит, как правило, один базовый акт, у экологического законодательства Республики Дагестан базовых актов несколько. Наряду с общерегулирующими актами (законы «Об охране окружающей природной среде», «Об особо охраняемых природных территориях») базовыми экологическими актами являются законы Республики Дагестан (с дополнениями и изменениями) «О земле» от 16 мая 1991 года и «О недрах» от 9 ноября 1999 года. В будущем ожидается принятие базовых нормативных актов в области охраны водных ресурсов, охраны животного мира, атмосферного воздуха, а также охраны и использование лесов.

Следует подчеркнуть, что нормативные акты, регулирующие использование и охрану отдельных природных объектов, в юридической литературе называют отраслевыми экологическими актами. Их также можно назвать подотраслями единой отрасли. А если их считать самостоятельными отраслями, тогда экологическое законодательство в целом выступает как объединяющая их суперотрасль. Во главе системы экологического законодательства должен стоять головной комплексный акт наивысшего нормативного обобщения - закон об охране окружающей среды.

Среди общерегулирующих норм, устанавливающих наиболее общие (основные) правила поведения по поводу использования и охраны окружающей среды в Республике Дагестан, как правило, особое место занимают нормы Конституции Республики Дагестан, в которой отражены основные положения экологической стратегии Дагестана, гарантии обеспечения экологических требований и экологической безопасности населения.

Провозгласив землю, ее недра, внутренние воды, растительный и животный мир, леса, ресурсы континентального шельфа Каспийского моря, морской экологической зоны достоянием народа Дагестана, Конституция закрепила такие основополагающие положения современного экологического права, как «рациональное использование» и их «охрана государством» (ст.14). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономических свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов природопользователей. Статья 14 Конституции Республики Дагестан не устанавливает многообразия форм собственности на природные богатства. Право частной собственности на землю приобретается на основании и в пределах, определяемых республиканским законом. А Закон «О земле» Республики Дагестан не предусматривает частную собственность на землю. Естественно, что данное положение в Конституции не стыкуется с принципами рыночной экономики, по которому идет республика. Одной из экологически значимых норм Конституции является ст.56, в которой закрепляется обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Конституция наряду с обязанностью граждан охранять окружающую природную среду закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного ее здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ч.4.ст.40). Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного закона Дагестана. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 3.). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18). Эта норма «связывает» органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать это в суде (ст.45).

Среди законов, регулирующих общие вопросы использования и охраны природной среды, особое место занимал Закон Республики Дагестан «Об охране окружающей природной среды». Принятие этого Закона ознаменовало собой начало нового этапа кодификации законодательства в области использования и охраны природных ресурсов - первого этапа окончательной консолидации всех правовых норм в указанной сфере. С его принятием формально началось формирование экологического законодательства Республики Дагестан. Этот Закон был головным, комплексным законодательным актом всей отрасли экологического законодательства. Он регулировал природоохранительные отношения в сфере всей природной среды, не выделяя её отдельные объекты, охране которых посвящено специальное законодательство. Закон определял задачи всего природоохранительного законодательства Республики Дагестан. Они включали регулирование отношений в сфере воздействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды, укрепление законности и правопорядка в интересах настоящего и будущего поколения людей (п.2 ст.1).

Центральное место в законе было отведено предупреждению нанесения вреда природной среде, стимулированию и обеспечению исполнения экологических требований. В этой связи он формировал ряд новых положений и подходов к решению экологических проблем в стране. К ним относятся: создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, установление требований относительно экологического воспитания и образования, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Важно и то, что закон создал, таким образом, предпосылки формирования основных институтов активно развивающегося экологического права.

Следовательно, значение Закона «Об охране окружающей природной среды» заключалось, прежде всего, в том, что он содержал ряд норм, определивших прогрессивные тенденции развития экологического права на современном этапе.

Особенностью данного Закона являлось не только то, что это первый природоохранный закон Республики Дагестан, но и то, что в нем впервые были определены основы и система мер по обеспечению качества окружающей природной среды, обозначенные полномочия органов государственной власти и управления всех уровней.

Генеральная линия Закона состояла в обеспечении научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов над приоритетом охраны здоровья и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую природную среду. В качестве таковой выступают предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Превышение их создает опасность причинения вреда природной среде, здоровью человека и является экологическим правонарушением.

В Законе Республики Дагестан «Об охране окружающей природной среды» имелись нормы, в которых был закреплён механизм исполнения Закона. Особенность построения механизма исполнения данного Закона выражалась в том, что он сочетал экономические методы хозяйствования с административно-правовыми мерами обеспечения качества окружающей природной среды. Закон закреплял экономический механизм экологических отношений как меру экономического стимулирования, а также обязательность государственной экологической экспертизы, мер государственного экологического контроля, его правомочия по ограничению, приостановлению, прекращению деятельности экологически вредных объектов, меры административной, уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещения вреда природной среде и здоровью человека, экологическое воспитание и образование. Весь механизм исполнения норм Закона зависел от уровня организационной деятельности специально уполномоченных органов по охране окружающей природной среды, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранительных мероприятий, исполнительской дисциплины субъектов правоотношений и состояния экологической культуры в обществе.

Одновременно нельзя не обращать внимание на его дефекты. Закон Республики Дагестан далеко не в полной мере обладал свойством прямого действия его предписаний. В основном он содержал выраженные в общем виде материальные нормы, требующие для реализации принятия многих законодательных и подзаконных актов. Это обстоятельство определило, в частности, то, что в целом Закон оказался неэффективным. В Законе имелись также очевидные пробелы. Так, в нем не было даже упоминания об оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду - одной из центральных природоохранных мер, экологическом аудировании, экологической сертификации, экологических требованиях при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при банкротстве предприятий. Более широко должны быть урегулированы отношения по экологическому лицензированию, по информационному обеспечению охраны окружающей природной среды.

Хотя принятие данного Закона стало большим событием, которое ознаменовало новый этап в развитии экологического законодательства Республики Дагестан, но сейчас он устарел. Закон также содержал нормы, которые противоречили Конституции РФ и Закону РФ «Об охране окружающей среды». Поэтому с принятием Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002г. Закон Республики Дагестан «Об охране окружающей природной среды» был признан утратившим силу. И в настоящее время в республике разрабатывается проект нового Закона «Об охране окружающей среды».

Как нам представляется, при подготовке и принятии данного акта необходимо учесть следующее:

1. Предполагаемый Закон РД «Об охране окружающей среды» должен более полно закрепить, а в определенном смысле и расширить отмеченные в печати положительные черты [5] и не допустить в той мере, в которой возможно, недостатки [6] аналогичного Федерального Закона «Об охране окружающей среды»;

2. Региональный правотворческий процесс, ввиду отсутствия материальных и организационных возможностей субъектов Федерации, малоэффективен, с точки зрения регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды. Ввиду чего наиболее целесообразным представляется принятие на федеральном уровне головных экологических законов, а в субъектах - дополняющих их, с точки зрения региональной специфики нормативно-правовых актов, а не дублирующих законов, которые зачастую вступают в противоречие с требованиями федерального законодательства.

Современное экологическое законодательство Республики Дагестан, в значительной мере копируя недостатки федерального законодательства, не конкретизирует его общие положения применительно к региону с учётом его природных и социальных особенностей. Как показывает анализ конкретных законов и других актов, в республиканском законодательстве недостаточно учитываются природно-географические и социально-экономические особенности использования земельных, лесных, водных и иных природных ресурсов, а также вопросы охраны трансграничных природных комплексов, в частности, реки Самур и Терек, Каспийского моря, Кизлярских пастбищ и Черных земель. Решение этих вопросов, безусловно, потребует от регионального законодателя большего профессионализма и компетентности в решении экологических вопросов.

Другим общерегулирующим актом в сфере использования и охраны природных ресурсов является Закон Республики Дагестан «Об особо охраняемых природных территориях». Данный Закон можно отнести к общерегулирующим, потому что он устанавливает требования по особой охране и использованию относительно всех объектов природы: участков земель, вод, лесов, недр и др., имеющих научно-культурную, эстетическую или экологическую ценность.

Закон Республики Дагестан «Об особо охраняемых природных территориях» по уровню правового статуса занимает подчиненное положение по отношению к закону «Об охране окружающей среды». Это объясняется тем, что, во-первых, он детализирует и развивает положения статьи закона «Об охране окружающей природной среды» а, во-вторых, охватывает более узкие проблемы природопользования и охраны окружающей среды, нежели Закон «Об охране окружающей среды». В соответствии со ст. 2 данного Закона отношения в области организации использования и охраны особо охраняемых природных территорий в Республике Дагестан регулируются законодательством Республики Дагестан «Об особо охраняемых природных территориях», состоящим из настоящего Закона, а также земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране и использовании животного и растительного мира, атмосферного воздуха, окружающей природной среды, международными и межреспубликанскими договорами.

Принятый в начале 90-х годов Закон «Об особо охраняемых природных территориях» имел определенные пробелы в правовом регулировании. И поэтому в 1995 году был принят новый Закон Республики Дагестан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Дагестан «Об особо охраняемых природных территориях»». Данные изменения и дополнения были продиктованы требованиями времени и Конституциями Российской Федерации 1993 года и Республики Дагестан 1994 года, а также принятым в марте 1995 года Законом Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях».

Максимальное использование всего нового, что заложено в Законе Российской Федерации в области усиления общих подходов к особо охраняемым природным территориям, предельно четкое их разграничение по видам, повышение их статуса среди других природных территорий, усиление научно-исследовательского, просветительского направлений, совершенствование организационно-технической базы, усиление мер по охране данных природных территорий, повышение роли исполнительных органов на федеральном, республиканском уровнях и на местах, четкое разграничение прав собственности между всеми структурами и правовых основ функционирования особо охраняемых природных территорий, являются важнейшими и основополагающими условиями вносимых изменений и поправок.

Что же, прежде всего, означают внесенные поправки и изменения и что они дают новой редакции Закона? Во-первых, внесенные поправки четко определяют категории особо охраняемых природных территорий, так в нашей республике это:

- государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

- национальные парки;

- природные парки;

- государственные природные заказники;

- памятники природы;

- эколого-этнические зоны;

- дендрологические парки и ботанические сады;

- лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Правительство Российской Федерации, Правительство Республики Дагестан, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические речные системы, микрозаповедники, морские прибрежные зоны, мемориальные парки и другие) (п.3 ст.1.Закона).

Во-вторых, внесенные изменения и поправки позволяют четко разграничить полномочия Республики Дагестан и Российской Федерации в правовых, организационных, экономических, социальных и технических вопросах организации, использования, охраны особо охраняемых природных объектов на территории Дагестана. Здесь же, на наш взгляд, удалось достаточно твердо и четко определить полномочия законодательных, исполнительных органов и органов местного самоуправления по регулированию возникающих проблем в отношении каждой особо охраняемой природной территории в Республике Дагестан.

В-третьих, важнейшим дополнением к новому Закону является четкое разграничение особо охраняемых природных территорий на природные объекты федерального, республиканского и местного значения. На наш взгляд, это сделано совершенно правильно, с пониманием того, что эти объекты необходимо прежде всего охранять и беречь, затратив необходимые средства из федерального, республиканского и местного бюджетов. Такой подход к природе, как к собственности, с привлечением всех рычагов, средств и самых разнообразных путей оправдывает главную нашу цель - сохранение для наших потомков уникальных уголков природы Республики Дагестан. Было бы неправильным отделить находящиеся на природных территориях здания, сооружения и другое имущество на федеральное, республиканское и муниципальное без учета статуса самого особо охраняемого природного объекта. Поэтому должное внимание уделено определению статуса, положения и характеристики каждого отдельного особо охраняемого вида объекта (например, Государственного заповедника, Государственного природного парка или заказника, или других объектов).

В-четвертых, новизной Закона является и то что, он дополнен новыми разделами, касающимися порядка организации, функционирования и охраны таких категорий объектов, как природные парки, лечебно-оздоровительные местности и курорты. В Законе они четко определены, а также расписан порядок их охраны и функционирования.

В-пятых, следует отметить, что изменения и поправки, внесенные в статьи 32, 33, 34 раздела 10 «Организация охраны особо охраняемых природных территорий» позволяют значительно поднять уровень охраны, дают возможность исполнительным органам ужесточить свои требования. Так, например, государственным инспекторам по охране государственных заповедников и национальных парков впервые предоставлено право использования специальных средств против нарушителей - наручники, слезоточивый газ, резиновые палки и другие. Для охраны национальных парков инспекторам предоставлено право самостоятельного наложения административного взыскания, что не было предусмотрено в ранее действовавших республиканском и федеральном законах об особо охраняемых природных территориях. Это очень важно для практического осуществления охраны указанных объектов природы. Здесь же следует отметить, что в статье 35 за нарушение режима особо охраняемых природных территорий предусматривается более строгая ответственность для нарушителей. Так, в соответствии с этой статьёй повышены предельные размеры административного штрафа в два раза за соответствующие нарушения по сравнению с ранее действующими нормативами. Здесь же предусмотрено и такое дополнительное взыскание, «как конфискация орудий и средств, а также продукции незаконного природопользования».

В-шестых, в статьях 15,20,23 впервые на практике охраны природы допускается возможность объявления территории государственным природным заказником или памятником природы, как без изъятия, так и с изъятием соответствующих земельных участков у прежних собственников, владельцев и пользователей. Это те категории особо охраняемых природных территорий, которых в Республике Дагестан больше всего. Так, государственных заказников в республике 12 с площадью 525,1 тыс. га, или 10,4% всей площади республики и более 300 памятников природы республиканского и местного значения.

В-седьмых, впервые в законодательстве дана весьма детальная регламентация вопросов создания, функционирования и поддержания режима дендрологических парков и ботанических садов, а также определены различия между ними (ст.28,29).

В-восьмых, данный Закон был разработан с учетом накопленного опыта в Республике Дагестан, России, странах СНГ, зарубежном и отвечают всем международным нормам, принятым относительно особо охраняемых природных территорий, особенно ЮНЕСКО. Статьи 9 и 36 подчеркивают эту международно-правовую норму.

В системе законодательства Республики Дагестан особое место занимает и Закон Республики Дагестан об экологическом образовании населения Республики Дагестан.

Государственной Думой Российской Федерации 2 ноября 1995 года был принят в первом чтении проект Федерального закона «О государственной политике в области экологического образования населения». Данный законопроект был направлен Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в комитеты и комиссию Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для внесения возможных поправок, которые представляются в Комитет Государственной Думы по экологии до 6 ноября 1995 г.

Комитету Государственной Думы по экологии было поручено доработать указанный законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении. Но, до сих пор этот законопроект так и не дошел до рассмотрения Государственной Думы во втором чтении.

На основе проекта Федерального закона «О государственной политике в области экологического образования населения», принятом в первом чтении, в Республике Дагестан, одним из первых в России был принят Закон «Об экологическом образовании населения Республики Дагестан». Данный Закон принят в развитие основных положений Закона Республики Дагестан «Об охране окружающей природной среды», в частности, в статьях 46-50. Целью Закона является формирование в Республике Дагестан правовых норм в сфере экологического образования, направленных на утверждение на данном этапе развития государственной и национальной стратегии действий, способных поднять на более высокий уровень экологическое сознание и культуру граждан, которые обеспечили бы им в дальнейшем достойное духовное и материальное существование в окружающей природной среде.

Данные условия, наряду с принимаемыми в республике мерами организационного, экономического, воспитательного и просветительного воздействия, в итоге будут способствовать созданию одного из важнейших инструментов, а именно - обеспечению экологической безопасности на территории Республики Дагестан как конституционного права граждан - права на жизнь в благоприятной окружающей среде, закрепленного статьей 40 Конституции Республики Дагестан.

Опираясь на Конституцию в вопросах ведения Республики Дагестан в части образования, данный Закон включает в себя основные цели, условия и порядок организации в Республике Дагестан, исходя из регионального и федерального компонентов, системы всеобщего комплексного и непрерывного экологического воспитания и обучения, связывающего воедино все звенья обучения - дошкольное - школьное - вузовское - поствузовское образование, а также просветительскую работу среди населения, в учреждениях различных организационно-правовых форм, типов и видов, включая также процесс обучения в религиозных учреждениях, что оговаривается в статьях 2 и 10 Закона.

В качестве основных принципов экологического образования в республике статьей 2 Закона называются: обязательность и приоритетность экологических знаний в системе образования; установление в республике системы организационных, правовых, финансовых и иных гарантий приобретения каждым гражданином минимальных общих экологических знаний; преемственность государственных образовательных стандартов в экологических образовательных программах.

Система экологического образования основывается и на других принципах. Все они изложены и раскрыты в статьях 11 - 12 главы «Механизм реализации государственной политики в области государственного образования населения Республики Дагестан», а также в статьях 6 - 10 главы «Управления в сфере экологического образования населения». Закрепление в Законе данных положений должно выступать как гарант исполнения данного Закона.

Следующим Законом из неспециальной группы общерегулирующих законов в системе законодательства Республики Дагестан является Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Статьей 2 Закона устанавливается, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения Дагестан будет обеспечиваться следующими факторами: реализацией целевых, федеральных, республиканских и местных программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний населения, оздоровления среды обитания человека и условий его жизнедеятельности; системой государственного санитарно-эпидемиологического нормирования проведения нормами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами должностными лицами и гражданами в качестве составной части их деятельности гигиенических и противоэпидемиологических мероприятий, а также соблюдение санитарных правил и гигиенических нормативов; экономической заинтересованностью организаций и граждан, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, соблюдение санитарного законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан; ответственностью за санитарные правонарушения юридических и физических лиц и т.д.

В целом данный Закон воспроизводит положения из федерального Закона, но отличается в структурном отношении.

Система экологического законодательства Республики Дагестан, помимо общерегулирующих норм, включает в себя также и отраслевое законодательство наибольшее число нормативных актов принято по земельному законодательству.

Одним из важнейших законов данной области выступает Закон ДССР «О земле». Данный Закон представляет собой систематизированный законодательный акт, регулирующий земельные отношения, правовые нормы которого располагаются в определенной последовательности. Он направлен на создание условий для рационального использования и охраны земель, равноправного и свободного развития всех форм хозяйствования в целях удовлетворения духовных потребностей общества. В Законе ДССР «О земле» учитываются специфические условия республики такие, как многонациональность, природные условия, малоземелье, отгонная система животноводства и другие. Закон в основе имеет структуру Земельного кодекса РСФСР, принятого в апреле 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными законом РФ от 28 апреля 1993 г. и Указом Президента от 24 декабря 1993 г., но содержит отличия.

Центральным институтом земельного законодательства является институт права собственности на землю. В соответствии со статьей 3 Земельного Кодекса РСФСР 1991 г. республикам, входящим в Российскую Федерацию, было предоставлено право в своих законах, устанавливать форму собственности на землю. По земельному законодательству РД единственной формой собственности на землю является землевладение и землепользование. Этот Закон обошел вопрос о собственности на землю. Единственная норма Закона «О земле» - это статья 3, где земля объявляется неотъемлемым достоянием народов Республики Дагестан, проживающих на данной территории. Эту норму можно рассматривать лишь как общую декларацию.

В то же время и Конституция Республики Дагестан (ст.14) не дает возможности определить формы собственности на землю. Вместо того чтобы определить формы собственности на землю Конституция РД перекладывает этот вопрос на законодательство Республики Дагестан.

Земельное законодательство Дагестана использует такие формы использования земли: землевладение, землепользование и аренда. Институт землевладения - не что иное, как почти право частной собственности, только без разрешения совершать какие-либо сделки по поводу земли, кроме наследования и аренды. Судьба земельного участка зависима от собственника жилого дома, при переходе права собственности на здание или сооружение к приобретателю переходят и права на земельный участок. Естественно, в стоимость жилого дома включается стоимость того, что находится на земле, и цена за земельный участок. Действительно имеет место скрытая купля-продажа земли, о чем красноречиво говорят страницы газет, испещренные объявлениями о продаже земельных участков. Таким образом, право частной собственности в реальной действительности существует, а Законом «О земле» он не закрепляется.

Оценивая в целом содержание Закона «О земле» ДССР следует отметить, что он практически устарел и не отвечает реалиям сегодняшнего времени связанного с рыночными преобразованиями. Данный Закон противоречит Конституции РФ, Земельному Кодексу РФ, а также основным принципам рыночной экономики, по которому идёт Россия и Дагестан.

Наряду с Законом «О земле» в Республике Дагестан был принят также Закон ДССР «О земельной реформе». Основной целью земельной реформы является создание многоукладной экономики рыночного типа на основе различных форм хозяйствования, и в конечном итоге, формирование эффективного функционирующего агропромышленного комплекса (ст. 1). Реформа должна обеспечить реальное равноправие всех форм хозяйствования на земле, гарантировать крестьянину свободу выбора, правовую и социальную защиту, оказать финансовую, материально-техническую и прочную помощь.

Первоочередными задачами реформы являются:

- инвентаризация всех нерационально используемых земель независимо от их ведомственного закрепления;

- создание специального земельного фонда для наделения крестьян, арендаторов, кооперативов, садоводов, огородников, дачников;

- отмена всяких ограничений в развитии приусадебного хозяйства, как по земельной площади, так и по поголовью животных;

- экономическое стимулирование лиц, получивших землю в аренду или в качестве пожизненного наследуемого владения;

- оказание финансовой и материально-технической помощи развитию фермерства;

- преобразование убыточных и низкорентабельных колхозов и совхозов в другие формы хозяйствования.

Реформа может быть успешной при следующих обязательных факторах:

- выбор форм хозяйствования должен быть демократичный, а не насильственный, как некоторые высказываются о повсеместном преобразовании колхозов и совхозов в крестьянские (фермерские) хозяйства. Государство поощряет крестьянскую инициативу, предоставляет ему свободу выбора и защиту его прав;

- новые формы хозяйствования получают поддержку финансовую, материально-техническую, политическую, правовую, организационную и морально-этическую, когда создается благоприятный психологический климат;

- с развитием новых форм хозяйствования одновременно ведется социальное преобразование села, культурная и духовная жизнь села, повышается профессионализм кадров;

- крестьяне должны быть уверены в стабильности и необратимости аграрной политики государства. После пережитых множеств перекосов в аграрной политике у большинства наблюдается неуверенность в завтрашнем дне.

Земельная реформа - процесс длительный, сложный, многогранный, далеко не однозначный. Он затрагивает интересы различных социальных групп населения.

По поводу проводимых в республике реформ до сих пор нет четкой ясности не только у большинства населения, но и у многих работников агропромышленного комплекса. Земельная реформа проводится в условиях чрезвычайно низкой эффективности использования земель и ускоряющейся их деградации.

Земельная реформа - это не простое перераспределение земель, а сложный и многогранный комплекс мер, направленный на:

- переход к многообразованию форм собственности на землю, землевладению и землепользованию;

- социально справедливое и экономически обоснованное перераспределение земель и создание равных условий всем формам хозяйствования;

- создание экономического механизма регулирования земельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель;

- прекращение процессов деградации земли и других природных ресурсов и их расширенное воспроизводство.

Земельную реформу следует рассматривать как процесс целенаправленного изменения системы земельных отношений и структуры землепользования, включая: преобразование земельной собственности и перераспределение земли; внедрения экономического механизма регулирования земельных отношений; разработку и овладение прогрессивными методами землеустройства; создание экологически безопасного земледелия.

Таким образом, Законом ДССР «О земельной реформе» был определен механизм ее проведения, суть которого сводится к различным мерам, обеспечивающим проведение реформы (организационным, экономическим, экологическим, правовым).

Следующим нормативным актом, который входил в земельное законодательство республики, был Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Но данный Закон также был признан утратившим силу от 28 марта 2002г. так, как устарел и противоречил федеральному земельному законодательству. Этот Закон определял экономические, социальные и правовые основы организации и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств на территории Республики Дагестан. Он гарантировал гражданам республики, хозяйственную самостоятельность, защиту их интересов государством, равенство и свободное кооперирование с другими производителями сельскохозяйственной продукции.

Данный Закон содержал нормы касающиеся порядка создания и ликвидации крестьянского (фермерского) хозяйства, прав и обязанностей граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, а также организации деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства. Как и Закон «О земле» Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве отвергал идею частной собственности на землю. Здесь также вводилось в оборот понятие «крестьянское землевладение».

Законом предполагалось также передача земельного участка гражданина, ведущего крестьянское хозяйство по наследству, назначенному им члену этого хозяйства (ст. 25).

При отсутствии таковых земельный участок передавался одному из наследников имущества умершего, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство в соответствии с требованиями данного Закона. При наличии нескольких таких наследников споры о преимущественном праве наследования земельного участка рассматривались в суде.

Формирование дагестанского фермерства всецело зависит от механизма реализации Закона «О земле» Республики Дагестан. Принять этот закон было трудно, но во много раз труднее перевести его на практическую плоскость. Вопрос о том, давать крестьянину землю или нет, бесспорно, отпал.

Главными нерешенными в развитии фермерства в настоящее время остаются вопросы о предоставлении земли, особенно актуальным представляется сейчас создание четкого и надежного механизма ее получения. В действующем земельном законодательстве республики усматривается то, что администрация может дать или не дать землю. Окончательное решение принимает суд. При таком подходе нет гарантии того, что желающие могут образовать крестьянское хозяйство.

Немаловажной и нерешенной проблемой остается отсутствие окончательной концепции создания крестьянских (фермерских) хозяйств. Не определен их юридический статус, роль и место в системе агропромышленного комплекса, взаимоотношения с общественным сектором экономики.

Одним из законов отражающим специфику земельных отношений в Республике Дагестан является Закон «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан». Он имеет исключительно важное политическое значение для всех народов республики. С ним связано решение задач связанного с обеспечением комплексного подхода в решении проблем народного хозяйства, особенно сельского хозяйства и животноводства, а также налаживания устойчивого экономического развития.

Данный Закон регулирует использование земель отгонного животноводства и направлен на:

- целевое и рациональное их использование и охрану;

- сохранение и улучшение нормоёмкости естественных кормовых угодий;

- предотвращение эрозионных и деградационных процессов, опустынивания кормовых угодий и других отрицательных последствий антропогенного воздействия;

- сохранение и воспроизводство природных ландшафтов;

- сохранение национальных и культурных ценностей административно-территориальных районов.

Статья первая Закона к землям отгонного животноводства относит земли в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, предоставленные хозяйством для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства на территориях других административных районов в плоскостных и горных районах республики, государственного земельного фонда, а также государственных скотопрогонных трасс, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно.

В Законе проводится классификация земель отгонного животноводства. В зависимости от характера систематического использования земли отгонного животноводства подразделяются на пашню, пастбища, сенокосы и другие угодья в соответствии с общепринятой классификацией.

В зависимости от сезонности использования пастбища подразделяются на летние и зимние. В соответствии с целевым назначением земли отгонного животноводства относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения (ст. 2 Закона).

Отгонное животноводство - исторически сложившаяся система ведения овцеводства, занимающая особое место в социально-экономическом развитии Республики Дагестан, базируется на посезонном использовании зимних и летних пастбищ для выпаса скота.

В Законе также закреплены особенности изъятия и предоставления земель отгонного животноводства, порядок землепользования на землях отгонного животноводства и контроля, а также ответственности за нарушение земельного законодательства на землях отгонного животноводства. В целом данный Закон является одним из нормативных актов, в системе экологического законодательства Республики Дагестан, который отражает специфику республиканского законодательства.

Одним из эффективных рычагов земельной реформы является платность землевладения и землепользования. Поэтому в Республике Дагестан был принят Закон « Земельном налоге», который стал важнейшим документов по осуществлению аграрной реформы. Основной целью введения земельного налога является стимулирование рационального использования и охраны земель, повышение их плодородия, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества и формирования целевых средств для финансирования этих мероприятий (ст. 2).

Необходимость и цель введения земельного налога вытекает также из развития рыночного механизма, предпринимательской деятельности, коренного изменения отношения к природным ресурсам и в первую очередь к земле. Посредством налогового регулирования создаются условия, когда будет невозможно иметь неиспользуемые земли и невыгодно использовать их неэффективно. Бесплатность пользования землей стала одной из главных причин неэффективного ее использования и в сельском хозяйстве, высокой землеёмкости в градостроительстве и промышленности.

Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности землевладельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на один год (ст. 3). На практике множество примеров, когда на одной и той же земле разная эффективность. Хозяйства с высокой и низкой прибылью на одинаковых землях будут платить одинаковые ставки.

Законом устанавливается порядок установления и взимания земельного налога, перечень лиц полностью освобождаемых от уплаты земельного налога, а также использования средств, поступивших от земельного налога.

Для претворения в жизнь конкретных задач экономического и социального развития республики и, особенно в деле подъема эффективности всего агропромышленного комплекса был принят Закон «О мелиорации земель». Данный Закон устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных.

Закон определяет задачи мелиорации земель (ст.1), устанавливает типы и виды мелиорации земель, определяет полномочия Республики Дагестан и органов местного самоуправления в области мелиорации земель, регулирует вопросы государственного управления в этой области, порядок проведения мелиорации земель, а также разрешения споров в области мелиорации земель и ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан в области мелиорации земель.

Одним из законов регулирующих отношения по использованию и охране недр на территории Республики Дагестан является Закон «О недрах». Данный Закон устанавливает порядок и условия пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных и других, имеющих местное значение полезных ископаемых (включая подземные воды), а также участками недр местного значения, используемыми для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Как показал наш анализ, этот Закон содержал отдельные противоречия с Федеральным Законом «О недрах», поэтому Законом РД «О внесении изменений и дополнений в закон РД «О недрах»» от 31 января 2002г., положения данного Закона были приведены в соответствие с соответствующим Федеральным Законом. В целом противоречия были связаны с тем, что республиканский закон копировал соответствующие положения федерального закона, без учёта компетенции республиканских и местных органов государственной власти в области недропользования.

Для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду в республике был принят закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Он регулирует отношения связанные с вопросами обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, прав и обязанностей граждан и юридических лиц в данной области, а также другие вопросы. По своей структуре он такой же, как и федеральный закон, но регулирует соответствующие вопросы применительно к республике. Поэтому, какой то региональной специфики данный закон не отражает.

Одни из последних законов принятых в республике, это Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Он призван регулировать взаимоотношения органов государственной власти, должностных лиц и граждан в области защиты населения, земельного, водного и воздушного пространства, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в пределах границ Республики Дагестан, которая является зоной интенсивного взаимодействия опасных природных и техногенных процессов.

На данном этапе экологическое законодательство Республики Дагестан содержит вышеперечисленные нормативные акты. Народному Собранию Республики Дагестан необходимо активизировать свою законотворческую деятельность. Необходимо подготовить и принять республиканские законодательные акты и по другим природным объектам: Закон «О лесе», Закон «О питьевой воде», Закон «Об охране атмосферного воздуха», Закон «Об охране растительного мира» и т.д. Эти нормативные акты должны учитывать специфические особенности республики, конкретные проблемы и приниматься только в связи с этим, а не дублировать федеральное законодательство.

Исходя, из вышеизложенного можно констатировать, что система экологического законодательства Республики Дагестан содержит Законы, которые отчасти дублируют федеральное законодательство (например, Закон «О недрах») и Законы, которые отражают региональную специфику (например, Закон «О земле). В целом система экологического законодательства Республики Дагестан находится в стадии формирования и окончательно сложится после принятия ряда нормативных правовых актов.

Магомедов М.А.

к.ю.н. ,доц.

каф.гражданского права

ДГУ

г.Махачкала

Проблемы реализации экологического законодательства

Совершенствование и обновление экологического законодательства обусловлено его отставанием от современного уровня развития общества, ухудшением экологической обстановки, изменением экономической и социально-политической ситуации, переходом к рынку, переносом центром тяжести в правовом регулировании на республиканский уровень.

Однако наряду с совершенствованием и обновлением экологического законодательства по-прежнему актуальными остаются проблемы его реализации. Реализация законодательства может осуществляться посредством его применения. Под применением законодательства обычно понимается государственно-властная деятельность, направленная на реализацию требований правовых норм, выраженных в актах законодательства [7]. Применение - одно из двух основных способов реализации требований норм законодательства - носит субсидиарный характер по отношению к добровольному исполнению законов.

Чтобы требования, заключённые в законодательных нормах, добровольно и добросовестно исполнялись субъектами, которым они адресованы, необходимы определённые предпосылки и активные мероприятия со стороны государства и общества. В первую очередь необходимо высокое качество самого законодательства. Его требования должны правильно и доходчиво выражать общественные интересы. Его нормы должны быть внутренне согласованными и реально выполнимыми.

Вместе с тем законодательство должно обладать высоким авторитетом в общественном сознании. Создание такого ряда предпосылок базируется на правовом воспитании и обучении населения, научно-техническом, материальном и финансовом обеспечении правореализующей деятельности, поощрении законопослушного поведения, существовании широкой общественной поддержки правопорядка и законности во всех сферах жизнедеятельности людей. Наличие всех этих условий в равной степени важно как для добровольного исполнения, так и для применения законодательства, которое, как известно, отличается принудительным характером.

Чтобы быть эффективным, применение законодательства, помимо указанных условий, должно обеспечиваться разнообразными и взаимосогласованными средствами активного государственно-властного воздействия на сознание и реальное поведение обязанных субъектов. К числу таких средств относятся: система выявления любых отклонений в поведении обязанных субъектов от предписаний законодательства: система юридической квалификации правонарушений и связанная с ней система санкций; процессуально-процедурный механизм привлечения правонарушителей к ответственности и реализации санкций. Все эти средства универсально необходимы в любых областях правоприменительной деятельности. Соответственно и в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования они в своей совокупности и принадлежащем уровне развития дают высокий полезный эффект в борьбе с экологическими правонарушениями и дополняя картину добровольного выполнения экологических требований юридическими лицами и гражданами, служат укреплению законности и правопорядка в природопользовании и природоохранении.

Система выявления отклонений в поведении обязанных субъектов от предписаний экологического законодательства предполагает, прежде всего, наличие государственных и общественных контрольно-надзорных учреждений. К их числу относятся в частности, государственные и общественные инспекции по охране окружающей среды в целом и её отдельных компонентов, включая инспекции системы органов охраны окружающей среды и регулирования природопользования – земельные, водные, лесные, горные, охотничьи, рыболовные, санитарные, автомобильные, атомэнергонадзора и др. К данной категории контрольно-надзорных органов принадлежат и службы экологической экспертизы проектов хозяйственно-технических решений, планов, программ, нормативов и т.д. Определенная роль в контроле за реализацией требований экологического законодательства принадлежит комитетам и комиссиям представительных органов власти, а также общественным организациям.

Контрольно-надзорные экологические учреждения и службы существуют продолжительное время, но по ряду причин не обеспечивают достижения требуемых результатов в контроле, надзоре за соблюдением экологического законодательства. Причины слабости таких учреждений и служб в их разобщенности, недостаточной обеспеченности квалифицированными кадрами, материально-техническими средствами, включая контрольное оборудование, транспорт, вооружение и т.п., а также в ограниченности прав и полномочий.

В итоге неисполнение требований экологического законодательства до сего времени носит массовый характер, и состояние природной среды с каждым годом ухудшается. А экологические правонарушения, по оценкам отдельных специалистов, в большинстве своем остаются нераскрытыми, неоформленными официально а, следовательно - без необходимого государственного и общественного реагирования на них.

Важная роль в надзоре за реализацией требований экологического законодательства принадлежит и прокуратуре. В Республике Дагестан создана и функционирует межрайонная природоохранительная прокуратура, которая должна непосредственно осуществлять надзор за соблюдением законодательства об охране окружающей среды.

Анализ практики деятельности показывает, что прокуратура крайне слабо выполняет свои функции и не оказывает существенного влияния на изменение экологической обстановки. Прокурорский надзор призван здесь, выполнять активную предупредительную функцию.

Одним из важных направлений деятельности природоохранной прокуратуры является проверки исполнения требований экологического законодательства различными органами государственной власти и управления, предприятиями и организациями и т.д.

В 2001 году, в соответствии с планом работы, прокуратурой была организована проверка исполнения местными органами Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ по РД требований законов об обеспечении контроля за соблюдением законодательства по охране природы и законности принимаемых решений по этим вопросам [8].

Целью плановой проверки было, установить насколько эффективно реализуют свои полномочия, предусмотренные законодательством, государственные инспектора по охране природы, насколько действенны принимаемые ими меры и как на практике применяется законодательство об охране окружающей среды.

Актуальность данного вопроса объясняется сложной экологической обстановкой в республике, о чем свидетельствуют статистические данные, публикации в периодической печати, информации горрайпрокуроров.

Приведем лишь несколько примеров неблагополучного состояния окружающей среды.

В республике зарегистрировано 30 объектов имеющих открытые выпуски неочищенных и необезвреженных стоков в Каспийское море, в том числе по г. Махачкале - 5, по г. Дербенту и Дербентскому району - 8, по Кизлярскому району - 8 и др.

На 18 объектах, расположенных в прибрежной зоне Каспийского моря, отсутствуют сети и сооружения по очистке стоков: по г. Махачкале (АО «Стекловолокно»), г. Избербаш (Горводоканал), г. Дербент (Горводоканал, Локомотивное депо), г. Дагестанские Огни (Стеклозавод), г. Каспийск (завод Дагдизель) и т.д.

Ежегодно в бассейне Каспийского моря сбрасывается значительный объем недостаточно очищенных и загрязненных сточных вод. Так, в 2001 г. сброшено в море около 66 млн. куб. м недостаточно очищенных вод, около 600 млн. куб. м загрязненных вод.

В течение 15 лет ведется строительство канализационных очистных сооружений в г. Избербаш, а в городах Дагестанские Огни и Южно-Сухокумск сточные воды вообще не подвергаются биологической очистке и строительство очистных сооружений не ведётся.

В республике не решена проблема обеззараживания стоков инфекционных отделений больниц, в том числе и туберкулезных.

По-прежнему население, проживающее в районах Северного Дагестана, использует в качестве источников водоснабжения подземные воды Тереко-Кумского бассейна, содержащие мышьяк в концентрации, превышающей санитарные нормы, обладающие как канцерогенными, так и общетоксическими свойствами. О последствиях свидетельствует то, что среди населения, проживающего в районах Северного Дагестана, высок уровень заболеваемости крови и кровеносных органов, болезней мочеполовой системы.

До сих пор в республике не решен вопрос о захоронении радиоактивных отходов малой и средней активности, образующихся после списания приборов с радиоактивными источниками в промышленных, медицинских, научно-исследовательских и учебных заведениях. Отсутствие полигона для захоронения радиоактивных отходов предприятий в республике и отказ спецкомбината в Чеченской республике в приёме их по ранее существующим хозяйственным связям могут привести к возникновению радиоактивного неконтролируемого загрязнения и ухудшения радиоэкологической ситуации в Республике Дагестан.

Серьезной проблемой является неуправляемое систематическое загрязнение почвы ртутью в результате вывоза на свалку вышедших из эксплуатации ртутьсодержащих ламп, не подвергнутых демеркуризации.

Не иначе как катастрофической нельзя назвать ситуацию с вырубкой лесов в Цунтинском, Тляратинском, Кайтагском, Хивском, Табасаранском, Сергокалинском и других районах республики.

А вопросы, связанные с хищническим уничтожением ценных пород рыб, вышли за рамки нормального человеческого понимания.

Таких примеров немало.

Как нам представляется, основными причинами создавшегося положения является слабый экологический контроль за состоянием окружающей среды со стороны контролирующих природоохранных органов, местных органов исполнительной власти, ненадлежащее исполнение ими предоставленных законами Российской Федерации и Республики Дагестан «О местном самоуправлении», «Об охране окружающей среды» полномочий в области охраны окружающей природной среды.

Действующим природоохранным законодательством должностным лицам Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Республике Дагестан предоставлены широкие полномочия осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель; проверять выполнение государственных и других программ, планов и мероприятий по охране окружающей природной среды; заслушивать отчёты у руководителей предприятий, организаций и учреждений по вопросам соблюдения экологических требований; проверять соблюдение экологических требований при размещении, проектировании и, строительстве и вводе в эксплуатацию промышленных и других объектов и сооружений; вносить предложения о проведении государственной экологической экспертизы и проверять выполнение ее заключений; выдавать обязательные для исполнения предписания об ограничении или приостановлении работы предприятий, сооружений и объектов, запрещение ввода в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением экологических требований и заключений государственной экологической экспертизы; рассматривать в порядке, предусмотренном законодательством, дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; направлять в соответствующие органы материалы о привлечении виновных в экологических правонарушениях лиц, к дисциплинарной, административной, гражданской и уголовной ответственности; определять размеры вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений и на основании этого предъявлять требования к виновным юридическим лицам и гражданам о добровольном возмещении ущерба, либо предъявлять иски в суд или арбитражный суд о его возмещении; вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования строительства и эксплуатации объектов и осуществления другой хозяйственной деятельности ведущихся с нарушением экологических требований или без положительного заключения государственной экологической экспертизы и т.д.

Фактически реализация государственными инспекторами по экологии и природопользованию даже части предоставленных полномочий позволило бы кардинально изменить экологическую ситуацию в республике.

Прокурорские проверки показывают, что на сегодняшний день работа горрайкомитетов по экологии и природопользованию не на должном уровне.

Так, в 17 комитетах по экологии и природопользованию (всего по республике 23 комитета) в течение 2001 года ни разу не заслушивались отчеты руководителей организаций, предприятий и учреждений по вопросам соблюдения экологических требований.

И, только комитетом по экологии и природопользованию г. Буйнакск заслушано четыре отчёта (одного руководителя и трех работников, ответственных за экологические вопросы предприятий), три отчёта заслушано в Ногайском комитете по экологии и природопользованию, по два отчёта заслушаны комитетами по г. Избербаш и Дербентскому району.

Таким образом, можно констатировать, что комитетами по экологии и природопользованию очень слабо проводится работа по одному из важнейших направлений своей деятельности.

Не лучшим образом выполняются комитетами и проверки соблюдения экологических требований при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию промышленных и других объектов и сооружений.

Так, комитетом по экологии и природопользованию г. Избербаш за 2001 год рассмотрено 57 материалов по выбору участков под хозяйственную деятельность. По 48 материалам комитетом дано согласие, а по 9 отклонено, так как строительство на объектах намечено осуществить с нарушениями экологических требований. Несмотря на это решением администрации города земельные участки выделены. Также без согласия комитета администрацией города приняты постановления о выделении земельных участков под индивидуальное строительство в поселке Приморский (3 га) и в районе нового микрорайона по ул. Интернациональная. Комитет по экологии и природопользованию по указанным фактам ограничился выдачей предписания, которое не было исполнено. Другие меры комитетом не были приняты.

По городу Буйнакску в 2001 году выявлено 12 предприятий не прошедших экологическую экспертизу (10 магазинов, заправочная станция и предприятия по производству шлангов АОЗТ «Мумарака»). По внесенным предписаниям в 4 предприятиях проведены экологические экспертизы, а 8 предприятий по-прежнему функционируют без заключений экологической экспертизы. Мероприятия по приостановлению деятельности предприятий не прошедших экологическую экспертизу комитетом осуществляются только на стадии планирования.

В Кизилюртовском районе из числа проведенных 11 функционирующих автозаправочных станций ни у одной не имелось проектной документации и акта выбора земельного участка. Экологическая экспертиза по указанным объектам не проводилась. Более того, эти объекты даже не взяты на учет как природопользователи. Внесённое по указанным нарушениям предписание рассмотрено не было. Контрольная проверка не проведена, а вопрос о приостановлении или прекращении деятельности не поставлен.

В г. Дербент за 2001 г. сдано в эксплуатацию 65 объектов, однако ни один объект не принят с участием работников горкомэкологии.

Подобных примеров можно немало привести и по другим городам и районам республики.

Одной из форм работы комитетов по экологии и природопользованию является дача обязательных для исполнения предписаний физическим и юридическим лицам об устранении экологических правонарушений, предписаний об ограничении или приостановлении работы предприятий, сооружений и объектов.

Проведённые в горрайкомитетах по экологии и природопользованию проверки показывают, что инспектора не всегда пользуются этими правами. Не всегда осуществляют контроль за рассмотрением и исполнением внесённых предписаний. Так, из 25 предписаний выданных Ногайским районным комитетом по экологии и природопользованию выполнено только - 19. Из 14 предписаний выданных Ботлихским районным комитетом по экологии и природопользованию выполнено - 9.

Бабаюртовским райкомитетом, с целью устранения выявленных в ходе инспекторской проверки нарушений природоохранных норм, всего за 2001 год, выдано три предписания. Контроль за их выполнением не осуществляет и ни в одном случае не принимались меры к виновным лицам.

Не практикуются работниками комитетов и другие формы реагирования, в случаях невыполнения предписаний.

В тех комитетах, где работа налажена должным образом вопросы, связанные с невыполнением предписаний не возникают.

Обобщение административной практики горрайкомитетов по экологии и природопользованию показывает, что при огромном количестве экологических правонарушений, привлечение к административной ответственности, наложение штрафов не имеет широкого распространения. Еще хуже обстоят дела с реальным взысканием штрафных санкций.

Так, по наложенным в 2001 году по Республике Дагестан 870 штрафам на общую сумму 165099 тысяч рублей не взысканными остались 84033 тысячи рублей.

Указанное свидетельствует о том, что в комитетах по экологии и природопользованию предпочтение даётся другим, неэффективным формам реагирования, нежели штрафам. Хотя в конечном итоге и штрафы остаются не взысканными.

Не на должном уровне и исковая работа комитетов по экологии и природопользованию. Всего за 2001 год горрайкомитетами предъявлено 9 исков на общую сумму 51 тысяча рублей.

Серьезные недостатки, нарушения допускаются горрайкомитетами при использовании средств экологических фондов. Так, из 559,6 тысяча рублей поступивших на счета экологических фондов горрайкомитетов (за 2001 год) на природоохранные мероприятия направлено 138,5 тысяча рублей, что составляет 24,7%. Средства Тарумовского, Сергокалинского, Карабудахкентского, Гунибского, Дахадаевского, Бабаюртовского, Магарамкентского экофондов использовались только на улучшение материально-технической базы комитетов и ни рубля не было выделено на природоохранные мероприятия.

Кроме того, в виде заработной платы и премий трем работникам Главного Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Республике Дагестан за тот же год выплачено 13409 тысяча рублей.

Всего на содержание работников комитета за год потрачены финансовые средства около 48% годового внебюджетного экологического фонда.

Особую тревогу вызывает и экологическая обстановка в столице республики г. Махачкале. На территории города в настоящее время функционирует более 110 автозаправочных станций. В соответствии со СНиПом от 2.09.89 г. (п.6.41), требованиями ГАИ и экологического законодательства в г. Махачкале должно функционировать максимум 40 автозаправочных станций. Строительными нормами и правилами предусмотрено, что одна топливно-заправочная колонка рассчитана на заправку 1200 легковых автомобилей. По сведения ГАИ УВД г. Махачкалы, на учете ГАИ состоят около 60 тысяч автотранспортных средств (60000:12000 = 50 колонок). С учётом транспорта, не поставленного на учёт в ГАИ, и ежедневно пребывающего и убывающего транспорта из г. Махачкалы максимальное количество колонок автозаправочных станций может составлять 70 единиц. Кроме того, 57 автозаправочных станций не имеют заключение экологической экспертизы.

Критическая обстановка сложилась и с резким превышением норм токсичности и дымности, которая вызвана автотранспортом. Проверки показывают, что 45% автотранспорт эксплуатируется с превышением норм токсичности отработавших газов в среднем в 5 раз. Доля автотранспорта в загрязнении атмосферы очень высока. На его совести более 40 тысяча т/год или 80% всех вредных выбросов в атмосферный воздух города, в том числе окись углерода - 30 тысяч т/год, окислов азота - 2 тысяч т/год, углеводородов - 4 тысяч т/год.

Отработавшие газы автомобиля содержат более 200 вредных веществ, кроме упомянутых выше - это сажа, сернистый газ, альдегиды, соединения свинца, безапирен и т.д. Это, не считая многих тонн небезвредной пыли, которую колеса автомобилей поднимают с наших грязных и разбитых улиц.

Не на должном уровне поставлена работа Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Республике Дагестан и в части координации деятельности других природоохранных органов. Не проводится Министерством работа и по охране рыбных запасов Каспийского моря. Оснований же для беспокойства и принятия, срочных мер более чем достаточно.

Слаба еще и роль прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства.

Все это свидетельствует о том, что в республике сложилась сложная экологическая обстановка. Объясняется это в первую очередь слабым экологическим контролем со стороны специально уполномоченных природоохранных органов республики.

Хотя действующее экологическое законодательство отчасти устарело, необходимо на практике применять те нормативные акты, которые имеются. Регулирующий потенциал экологического законодательства не используется, а его эффективность снижается.

Представляется, что при реализации экологического законодательства надо сочетать требования, запреты, стимулы и ответственность.

Практически вряд ли достаточны законодательные положения типа «предприятие обязано», «несет ответственность», «возмещает ущерб», «уплачивает штраф» и т.д.

Анализ материалов, характеризующих состояние окружающей среды и природных ресурсов Республики Дагестан и факторов воздействия на них, позволяют констатировать следующее, что состояние окружающей среды в Республике Дагестан в целом остаётся неудовлетворительным.

Серьезную тревогу вызывает опустынивание Черных земель и Кизлярских пастбищ, занимающих 30% территории республики и являющихся зоной отгонного животноводства для 26 районов.

Склоновые земли, составляющие 60% территории республики, подвергаются интенсивной эрозии, ежегодно с них смывается до 12 тонн почвы. Всего подвержено эрозии более 70% земельных угодий Дагестана.

Актуальной является проблема экологически безопасного развития сельского хозяйства. Продолжает ухудшаться состояние значительной части используемых земель, уменьшается площадь продуктивных несельскохозяйственных угодий. Практически не производятся мелиоративные и культурно-технические работы, направленные на улучшение и поддержание качественного плодородия.

В республике отсутствуют специально предназначенные предприятия по обезвреживанию и захоронению промышленных и твердых бытовых отходов, которые создают большую нагрузку на водные и наземные экосистемы, представляют серьезную опасность для здоровья человека и окружающей природной среды. Под складирование более 600 накопленных в республике отходов занято 100 га земельных угодий.

Большую озабоченность вызывает отсутствие природных резерватов, необходимых для восстановления и восполнения биологических ресурсов. Площадь заповедных территорий составляет лишь 0,37% территории республики вместо положенных 12%. Необдуманная хозяйственная деятельность привела к деградации ряда экосистем и ландшафтов (Аграханский залив, Самурский и Кайтагский леса). При наличии соответствующего процента лесистости - 8,4 (норма - 24%) во многих районах идет хищническая порубка деревьев.

Состояние рыбных и других промысловых природных ресурсов в Каспийском море свидетельствует об остроте проблемы. Запасы ценных видов рыб постоянно сокращаются в результате браконьерства, высокой интенсивности промысла, ухудшения условий воспроизводства и обитания вследствие загрязнения. Кроме того, основными угрожающими факторами для биологической продуктивности Каспийского моря являются: колебания его уровня, залповые сбросы загрязненных сточных вод с территории сопредельных республик, понижение объема и качественного состава пресного стока, ухудшение условий естественного воспроизводства рыб и экологической среды их обитания.

Остается напряженной санитарно-эпидемиологическая обстановка, причинами которой является неудовлетворительное состояние водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, а также организация их санитарной очистки.

Имеющиеся очистные сооружения работают с перегрузками. Практически все хозяйственные объекты (число которых более 20), расположенные вдоль побережья Каспия, не имеют очистных сооружений. В неудовлетворительном состоянии находится ливневая канализация в городах, из-за чего основная часть стоков без очистки сбрасывается в море.

Мощность очистных сооружений в республике за последнее время уменьшилась на 5,5 млн. куб. м. Ежегодно на очистные сооружения республики подается 82 млн. куб. м сточных вод, из которых вследствие перегрузки очистных сооружений нормативно очищается только чуть более 1 млн. куб. м стоков. Остальные 80 млн. куб. м стоков сбрасываются в Каспийское море недостаточно очищенными и загрязненными.

Из общего объема сбрасываемых в Каспийское море недостаточно очищенных сточных вод 78% приходится на города Махачкала и Каспийск, где построенные в 1980 году очистные сооружения испытывают сильную гидравлическую перегрузку, пропуская стоков в 1,5 раза больше проектной нормы. Кроме того, остро стоит проблема обеспечения населения качественной питьевой водой, соответствующей гигиеническим нормам.

Требует решения проблема снижения концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, которые остаются высокими и представляют угрозу для здоровья населения. Ежегодно в атмосферу выбрасывается почти четверть миллиона тонн вредных веществ. При этом одним из основных источников загрязнения окружающей природной среды все в большей степени становится транспортный комплекс.

Интенсивное строительство в республике обусловило нерегулируемую разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, объем добычи которых не поддаётся учёту. Карьеры изымают огромные площади земель, в основном склоновых, изменяя ландшафты и нарушая экосистемы.

Таким образом, современное состояние окружающей среды свидетельствует о том, что экологические проблемы обусловлены двумя основными факторами: расточительным использованием природных ресурсов, в результате которого снижается продуктивность биосферы, а также загрязнением окружающей среды. Действия в указанных направлениях должны обеспечивать решение ряда неотложных и перспективных проблем в рамках следующих разделов:

1. Атмосфера

Требует решения проблема снижения концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. Одним из основных источников загрязнения окружающей природной среды все в большей степени становится транспортный комплекс.

II. Внутренние воды и Каспийское море

К числу приоритетных экологических проблем в области охраны вод являются:

- превышение экологически допустимого отбора воды по ряду рек и подземных источников;

- загрязнение поверхностных вод и изменение экосистем водоемов;

- истощение отдельных рек;

- значительные потери воды в связи с износом водопроводных сетей и несовершенством технологических процессов;

- сброс загрязненных сточных вод в водные объекты;

- трансграничное загрязнение вод.

Существующая реальная угроза нарушения экологического равновесия в бассейне Каспийского моря может привести к частичной деградации среды обитания человека и ухудшению санитарно-эпидемиологической обстановки.

III. Охрана почв и землепользование

В отдельных районах республики распространены загрязнение и деградация почв. Сокращаются площади сельскохозяйственных угодий в результате эрозионных процессов, возрастания засоленных и заболоченных земель.

IV. Леса

Отмечается деградация лесов и обезлесивание, которые создают такие экологические проблемы, как заиливание водоемов, эрозия почв, сокращение водоснабжения.

V. Биологическое разнообразие

Происходят следующие негативные явления в жизнедеятельности живой природной среды - снижение биологического разнообразия, сокращение численности и ускоренное старение популяций ряда видов, обеднение флоры и фауны.

VI. Отходы

Отрицательное воздействие на экологию оказывает отсутствие в республике технической базы по утилизации и переработке промышленных и бытовых отходов. Сложилась сложная обстановка со складированием, обезвреживанием и захоронением отходов, в том числе опасных. Такое положение привело к значительным их накоплениям.

В целях улучшения охраны природной среды и рационального использования ее богатств необходимо обеспечить решение ряда неотложных и перспективных проблем: сокращение выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду; снижение эрозии и увеличение площадей рекультивации земель; создание производственной инфрастуктуры по сбору и уничтожению отходов; сокращение и рационализация водопотребления; расширение площадей особо охраняемых природных территорий.

Для этого предполагается дальнейшая разработка, и осуществление следующих эффективных мер по охране природы, улучшению использования природных ресурсов, устранению имеющихся в этой области недостатков:

- Увеличить масштабы работ по мелиорации земель, по предупреждению ветровой и водной эрозии почв. Уделить внимание мерам по предупреждению загрязнения атмосферного воздуха промышленными выбросами и выхлопными газами автотранспорта. Увеличить объемы капитальных вложений на строительство газоочистных и пылеулавливающих установок. Принять меры по сохранению и улучшению качества поверхностных и подземных вод, предотвращению загрязнения Каспия и прибрежной морской среды. Последовательно внедрять технологические процессы, позволяющие сократить расходы воды на производственные нужды и вредные отходы, отрицательно влияющие на состояние окружающей природной среды. Увеличить строительство необходимых сооружений по очистке сточных вод;

-Разработать и осуществить комплекс мероприятий по внедрению системы обезвреживания, переработки и очистки газообразных, жидких и твердых производственных отходов. Обеспечить в проектах на строительство и реконструкцию предприятий и сооружений широкое применение прогрессивных методов защиты окружающей среды от загрязнения;

- Под особую защиту взять ценные и редкие виды животных, растительного мира, упорядочить ведение рыбного хозяйства;

- Продолжить политику по усилению государственного контроля над осуществлением мероприятий по охране природы, выполнением природоохранительного законодательства, соблюдением санитарно-гигиенических норм и правил. Совершенствовать систему республиканского экологического законодательства.

- Обеспечить динамическое равновесие между качеством окружающей природной среды, рациональным использованием природных ресурсов и устойчивым социально-экономическим развитием республики. Дальнейшую программу развития экономики сопровождать научными прогнозами возможных последствий и обязательной системой мероприятий, исключающих вредное воздействие на окружающую природную среду. Обеспечить организацию и расширение фундаментальных исследований по наиболее важным экологическим проблемам.

Право на жизнь и здоровье - это естественные права человека, принадлежащие ему от рождения. Охрана этих прав подразумевает, далеко не в последнюю очередь, защиту от неблагоприятных экологических воздействий.

Повсеместно на территории Республики Дагестан, как и по всей России в целом, отмечается возрастание экологически обусловленной заболеваемости и, как следствие, - преждевременной смертности населения, сокращение ожидаемой продолжительности жизни, ухудшения медико-демографических показателей. По данным Центра СЭН РД, в течение ряда последних лет в структуре заболеваемости на территории республики отмечается повышенный уровень и распространенность заболеваний органов дыхания, органов пищеварения, мочеполовой системы, болезней системы кровообращения, что непосредственно связано с загрязнением природной окружающей среды.

В республике в неудовлетворительном состоянии находятся обеспечение населения доброкачественной питьевой водой, что связано с антропогенным загрязнением водоисточников, недостаточной санитарной надежностью систем хозяйственно-питьевого водоснабжения, дефицитом питьевой воды, организационно-технической и ресурсной необеспеченностью в данной области.

Имеют место нарушения правил охраны водных объектов, сопровождавшиеся негативным влиянием интенсивного сброса сточных вод на состояние водоемов, являющихся источниками хозяйственно-питьевого и рекреационного водопользования населения. Из года в год ухудшаются качественные показатели санитарного состояния поверхностных водоемов республики.

Одна из основных причин такого положения в том, что руководители предприятий и организаций, обязанные обеспечить экологическую безопасность производств, допускают нарушения природоохранных норм.

В то же время, как свидетельствуют прокурорские проверки, деятельность местных органов власти и управления и специализированных органов государственного экологического контроля не отвечает предъявляемым законом требованиям.

Более того, многие нарушения природоохранного законодательства при принятии решений о предоставлении природных объектов в пользование, о размещении и строительстве объектов, оказывающих влияние на окружающую среду, допускаются как при попустительстве, так и при прямом соучастии контролирующих эту деятельность органов (Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ по РД, санэпиднадзора, архитектуры, архстройнадзора, земельной реформы и земельным ресурсам, госпожнадзора, лесоохраны и др).

Администрациями городов и районов принимаются решения о предоставлении земельных участков отдельным гражданам и юридическим лицам без учета мнений и интересов всех заинтересованных пользователей, без соблюдения установленного порядка согласования, размещения объектов строительства, с нарушением процедуры отвода и изъятия земельных участков, без учета необходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов, ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и нравственных последствий деятельности этих объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

Именно совместные незаконные действия юридических и физических лиц по строительству и размещению объектов, оказывающих воздействие на окружающую природную среду, незаконные решения и согласования администраций городов и районов, контролирующих природоохранную деятельность органов, непринятие последними предусмотренных законом мэр ответственности к виновным в совокупности наносят непоправимый ущерб природной среде и грубо нарушают права граждан на благоприятную среду обитания и отдых.

За последние годы увеличивалось и количество экологических правонарушений, совершенных военнослужащими и воинскими частями в связи с их дислокацией на территории республики.

Неединичные и случаи нарушения прав граждан при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере охраны окружающей среды.

При такой крайне обостренной экологической ситуации, сопряженной с общим кризисом законности, требуется усиление прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и укрепление сотрудничества с правоохранительными и контролирующими природоохранную деятельность органами.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» и Приказы Генерального прокурора ориентируют прокуроров на повышение эффективности прокурорской деятельности в первую очередь за счет усиления надзора за полным, своевременным и законным применением своих полномочий контролирующими природоохранную деятельность органами, требования от них проведения проверок, выделения специалистов, координации деятельности правоохранительных, природоохранительных, властных и общественных органов по борьбе с экологическими правонарушениями.

Определенная работа в этом направлении проделана органами прокуратуры РД, в том числе и специализированной Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратурой, хотя и их деятельность не лишена недостатков.

Для повышения эффективности прокурорского надзора и усиления взаимодействия с территориальными и другими специализированными прокуратурами за последние два года деятельность специализированной природоохранной прокуратуры построена по зонально-предметному принципу с дислокацией сотрудников в центрах Южной, Центральной и Северной зон республики с определением следующих задач:

- полный сбор информации о нарушениях природоохранного законодательства по зонам;

- тесное сотрудничество с территориальными и специализированными (транспортными и военными) прокуратурами при проведении надзорных проверок (обмен информацией, проведение совместных проверок, оказание методической и консультативной помощи);

- проведение проверок с обязательным участием специалистов органов государственного экологического контроля;

- проведение проверок контролирующих природоохранную деятельность органов по своевременному, полному и законному применению ими предоставленных полномочий; законности их постановлений и согласования;

- проведение проверок о законности решений местных органов самоуправления о предоставлении объектов природы в пользование, о выделении земельных участков под строительство и размещение хозяйственных различных объектов, оказывающих воздействие на окружающую природную среду, о введении дополнительных экологических сборов и платежей;

- проведение проверок исполнения законов о формировании экологических фондов, о расходовании их средств, об экологической экспертизе;

- обязательность участия сотрудника прокуратуры при рассмотрении актов прокурорского реагирования и освещения результатов проверок в средствах массовой информации.

Такая постановка задач привела к положительным результатам.

За последние полтора года природоохранной прокуратурой в ходе надзорных проверок выявлено: нарушений природоохранного законодательства - 537, в т.ч. незаконных правовых акта - 121, по которым принесено 117 протестов; внесено 84 представлений; направлено в суд 5 заявлений, об отмене незаконных правовых актов; предъявлено в суд 41 исков, на общую сумму 1 млн. 631 тыс. руб.; возбуждено 51 уголовных дела и 49 производств об административных правонарушениях[9].

Все акты прокурорского реагирования рассмотрены и удовлетворены. По ним привлечено к дисциплинарной ответственности 56 должностных лиц, в том числе уволено - 8, а к административной - 48 лиц с наложением штрафов на общую сумму свыше 41 тыс. руб.

Кроме того, в ходе надзорных проверок изъято незаконно добытой продукции на сумму свыше 150 тыс. руб.

Многие проверки проведены с участием представителей территориальных прокуратур, военной прокуратуры Махачкалинского гарнизона, военной прокуратуры Каспийского гарнизона погранвойск. Махачкалинской транспортной прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в ИТУ.

По единой методике проведены надзорные проверки исполнения природоохранного законодательства и использования контрольных полномочий во всех территориальных горрайкомитетах по экологии и природопользованию, а также в Центрах санэпиднадзора городов и районов, которые обобщены и легли в основу коллегий прокуратуры РД.

Организованы и проведены также два координационных совещания правоохранительных и природоохранительных органов республики по вопросам охраны окружающей среды.

Прокурорскими проверками установлены многочисленные нарушения законодательства об экологической экспертизе, что привело к строительству и размещению различных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую природную среду.

Установлено, что решения по этим вопросам администрациями городов и районов принимались без положительного заключения экологической экспертизы. Только лишь в г. Махачкале без положительного заключения экологической экспертизы принято решение о даче разрешения на строительство и размещение более 1400 различных объектов хозяйственной и иной деятельности.

Более того, Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Республике Дагестан заключения экологической экспертизы выносились с грубым нарушением законодательства о порядке проведения экологической экспертизы.

По данным фактам органами прокуратуры возбуждены и расследуются уголовные дела, внесены представления и осуществлены другие мероприятия по фактам нарушения экологического законодательства.

Выявлены и нарушения законодательства о формировании экологических фондов и использовании их средств. Предприятиями приемщиками конфискованной рыбы в нарушение требований законодательства об экологических фондах средства от реализации конфискованной рыбы и рыбной продукции в течение нескольких лет не перечислялись в экологический фонд Республики Дагестан. В ходе прокурорских проверок по искам прокуроров в пользу экологического фонда, за последние полтора года взыскано с них 130 тысяча рублей.

Органами же рыбоохраны и МВД РД, воспользовавшись противоречащими законодательству об экологических фондах постановлениями Правительства РД, разрешающим им получить средства от реализации конфискованных орудий лова и продуктов незаконной добычи рыбы, использовалась часть этих средств по своим нуждам, путём получении наличных денег в крупных размерах из касс предприятий, не обеспечив при этом поступление других сумм по их материалам и уголовным делам на счет экологического фонда РД. В результате вышеуказанных нарушений сотни миллионов рублей не поступили своевременно по назначению и не использовались на природоохранные мероприятия.

По протестам прокурора РД и информации в Госсовет РД незаконные постановления Правительства РД по вопросам формирования экологических фондов изменены и приведены в соответствие с действующим законодательством.

Установлены и факты не целевого использования средств экологических Фондов на выплату зарплаты, премий и улучшение материальной базы органов Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Республике Дагестан

По результатам проверки деятельности районных и городских экологических фондов РД внесено представление в Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Республике Дагестан, которое рассмотрено с принятием мер.

Прокуратурой выявлены и опротестованы незаконные постановления глав администраций районов и городов о создании экологических и санитарных постов, о введении дополнительных сборов и платежей с транзитного автотранспорта, о переводе земель лесов 1 группы в нелесные в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным Фондом, о распоряжении природными ресурсами с нарушением установленного порядка и с превышением компетенции.

Немалый ущерб делу охраны рыбных ресурсов Каспийского моря и природной среды нанесли и непродуманные, противоречащие закону и друг другу отдельные постановления и распоряжения Правительства РД.

С 1992 г. по февраль 2000 г. Правительством РД неоднократно выносились противоречащие законам постановления и распоряжения об изменении порядка охраны и лова рыбы, об изменении функций рыбоохраны, о превышении лимитов лова рыбы осетровой породы, о разрешении закупки незаконно добытой рыбы и рыбой продукции, которые по актам прокурорского реагирования то изменились, то отменялись, а затем вновь издавались. В конечном итоге в марте текущего года по информации прокурора РД Госсоветом РД отменены указанные постановления Правительства и прекращена практика их вынесения.

Следует также отметить, что граждане и общественные объединения не научились еще отстаивать свои экологические права и интересы в судебных органах. За последние 2 года в республике ими не предъявлено ни одного иска в защиту своих экологических прав, не подано ни одного заявления о сложении наложенного на них административного штрафа за экологическое правонарушение, избрав способом защиты своих прав уклонение от уплаты штрафов. Видимо здесь сказывается, как нежелание граждан участвовать в затяжных судебных процессах, так и незнание ими порядка защиты своих прав и интересов.

При таких условиях требуется коренное улучшение прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, на отдых, за законностью постановлений органов, рассматривающих дела об экологических правонарушениях.

Необходимо также более активно вести правовую пропаганду с разъяснением населению действующего законодательства о способах защиты их прав и интересов.

Определенные трудности в надзорной деятельности прокуратуры по вопросам охраны окружающей среда создает отсутствие необходимой нормативной базы по охране природы, как федерального уровня, так и республиканского; противоречия между старым и новым законодательством Республики Дагестан по этим вопросам; частые реорганизации и изменения функций государственных органов экологического контроля, выполнение различными органами одних и тех же функций, что обезличивает их ответственность.

Важнейшим направлением реализации экологического законодательства в Республике Дагестан является исполнение требований рыбоохранного законодательства.

Проведённый анализ материалов практики[10] показывает, что в деятельности управления «Запкаспрыбвод» и его органов на местах допускаются грубые нарушения рыбоохранного законодательства, не принимаются меры к исполнению требований Закона РФ «Об охране окружающей среды», Положения об охране рыбных запасов и регулирования рыболовства, постановления и решений правительства РД и других нормативных актов.

Низкий уровень организации работы руководства управления «Запкаспрыбвод» отсутствие целенаправленного, комплексного подхода к обеспечению сохранности рыбных запасов, непринятия предусмотренных законодательством мер крайне отрицательно сказываются на сбережении и сохранении рыбных запасов Каспийского моря.

Анализ рыбоохранной деятельности свидетельствует о том, что одной из главных причин ненадлежащего исполнения рыбоохранного законодательства является беспечность и попустительство со стороны руководства управления «Запкаспрыбвод», которое в течение ряда лет мирилось с бездеятельностью подконтрольных органов и не требовало от них проведения целенаправленных конкретных рыбоохранных мероприятий.

Так, в нарушение пп.6,7,20 Положения о Западно-Каспийском Бассейновом управлении по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, руководством не осуществляется контроль за выполнением мероприятий по охране рыбных запасов, не обеспечивается надлежащее взаимодействие с правоохранительными, природоохранительными, местными органами власти и общественностью.

В массовом порядке идёт вылов рыб осетровой породы в Каспийском море, но рыбная инспекция никаких мер не принимает, поэтому и очень низки показатели выявленных правонарушений.

В то же время работниками управления «Запкаспрыбвод» создается видимость проводимой работы за счет выявления незначительных нарушений правил рыболовства, которые в плане охраны рыбных запасов не дают существенного результата. Как свидетельствуют имеющиеся данные сложившаяся ситуация с организованным браконьерством крайнеосложнилась, в пределах региона идет массовый вылов рыб осетровых пород не только отдельными лицами, но и организованными браконьерскими группами. При этом лица, грубо нарушающие рыбоохранное законодательство, не устанавливаются и большей частью остаются безнаказанными, что отрицательно сказывается на профилактической направленности работы, порождая чувство безнаказанности.

Сравнение данных о нарушениях, выявленных работниками инспекций рыбоохраны управления «Запкаспрыбвод» и правоохранительными органами РД, говорит о следующем.

За истекшие полтора года выявлено нарушений правил рыболовства, связанных с выловом и приобретением рыб ценных пород, по Республике Дагестан всего 556.

Из них: работниками инспекций рыбоохраны управления «Запкаспрыбвод» - 108 нарушений, ООПР МВД РД - 264, правоохранительными органами РД - 292 нарушения.

Всего по РД зарегистрировано 664 преступления, связанных с добычей и приобретением рыб ценных пород: 196 преступлений по ст.163 ч.2 УК РФ (браконьерство), из них 110 выявлено работниками ООПР МВД РД. При этом инспекторами рыбоохраны управления «Запкаспрыбвод», численностью более 260, человек выявлено лишь 108 случаев, непосредственно связанных с выловом рыб осетровых пород, из которых уголовно-наказуемых нарушений - 95, остальные связаны с покушением на лов рыб осетровых пород, обнаружением красноловных сетей в море или на дорогах, лиц приобретавших рыбу осетровых пород.

За указанный период правоохранительными органами было изъято 95 тонн рыб осетровых пород. Из них работниками ООПР МВД РД - 66 тонн рыбы, икры - 369 кг; изъяты орудия браконьерского лова; руль-моторов - 67 шт., сетей красноловных - 30 тыс. метров, а работниками рыбоохраны изъято всего 16 тонн рыб осетровых пород (из них 12 тонн оперативной группой), 25 кг икры, 12 - руль-моторов, 10 тысяч метров красноловных сетей.

Вышеизложенные данные свидетельствуют не только о наличии и распространенности браконьерства, которое причиняет значительный ущерб рыбным запасам, но и о крайне низкой результативности работы инспекции в целом, что является следствием просчетов и упущений в организации работы со стороны руководства управления «Запкаспрыбвод».

Неэффективность работы инспекций по охране рыбных запасов объясняется не только тенденцией роста незаконного промысла ценных пород рыб и слабой материально-технической базой, но и низкой исполнительской дисциплиной, нежеланием, недобросовестным отношением отдельных работников инспекций рыбоохраны к исполнению своих служебных обязанностей и серьезными упущениями в работе инспекций в целом по охране рыбных запасов. По этой причине грубейшие нарушения и уголовно-наказуемые факты браконьерства не выявляются.

Так, работниками Тарумовской районной инспекции рыбоохраны, численностью 18 инспекторов, в течение последних 2-х лет не выявлено ни одного факта, связанного с выловом рыб осетровых пород. В то же время на водоемах, подконтрольных Тарумовской инспекции рыбоохраны, вытралено более 2-х км красноловных сетей, изъято 158 голов рыб осетровых пород, 22 кг икры рыб осетровых пород. За указанный период работниками ООПР МВД РД изъято рыб осетровых пород более 39 тонн, икры - 38 кг.

Только в ходе одного рейда, организованного работниками МВД РД с привлечением работников Тарумовской инспекции рыбоохраны, была задержана автомашина с рыбой осетровых пород в количестве 56 голов в районе р. Кума Тарумовского района.

Каякентской инспекцией рыбоохраны, которая контролирует более 40 км берега Каспийского моря, за 2002 г. выявлен лишь один факт браконьерства, связанного с выловом 3-х голов рыб осетровых пород. Аналогичное положение и в других инспекциях рыбоохраны.

Работа по борьбе с браконьерством и другими нарушениями практически переложена на правоохранительные органы, а рыбинспекции самоустранились от мероприятий по охране рыбных запасов. В ходе оперативных мероприятий работниками МВД РД в холодильнике Широкольского рыбкомбината Тарумовского района было обнаружено без документов рыб осетровых пород весом 11,5 тонн. Однако изложенные факты управлением «Запкаспрыбвод» не анализируются, виновные должностные лица инспекции не устанавливаются и какой-либо ответственности не несут, такие случаи в коллективах инспекций не обсуждаются и не принимаются меры, направленные на предупреждение и устранение причин и условий, способствующих нарушениям правил рыболовства.

Более того, допускаются факты укрывательства, несвоевременного сообщения о выявленных фактах браконьерств на обслуживаемой им территории.

Так, 17.08.2000 г. в районе р. Терек в кустах обнаружено 100 голов рыб осетровых пород, райинспектором об этом в управление «Запкаспрыбвод» не сообщено. Не было также сообщено об изъятии у граждан на дорогах Крайновка - Кизляр более 70 голов рыб, а также об обнаружении в холодильнике МП «Буренушка» в с. К. Маркса более 10 тонн рыб осетровых пород.

Безнаказанность виновных рыбинспекторов, либеральное к ним отношение влечет за собой повторные нарушения или способствует продолжению одних и тех же правонарушений.

Допускаются грубые нарушения лицензионного законодательства. управлением «Запкаспрыбвод» и не обеспечивается надлежащий контроль за соблюдением правил рыболовства по выданным лицензиям. Так, в июне 2000 г. на основании распоряжения СМ РД № 219 от 24.05.2001 г. сверх установленных лимитов выдана лицензия № 93 институту биологических ресурсов на лов 5 тонн осетровых рыб на научные цели. При этом не истребована программа научных работ и в управлении «Запкаспрыбвод» она не представлена. В последующем, институт передал свою лицензию крестьянско-фермерскому хозяйству «ТАРКИ», который и осуществлял лов рыбы. При лове рыбы представитель института не участвовал. Из-за отсутствия контроля со стороны инспекции рыбоохраны фактически производился промысловый лов осетровых рыб. Аналогичные нарушения правил рыболовства по лицензиям не единичны.

Проведенный анализ показывает, что из года в год расширяются масштабы браконьерского лова осетровых пород рыб в республике.

Одной из причин такого положения является также и ненадлежащее выполнение ООПР МВД РД своих функций, по выявлению и пресечению браконьерства.

В ходе прокурорских проверок выявлены случаи нарушения требования закона о перечислении средств от реализации конфисканта на счет экологического фонда, получения этих средств, для своих целей различными структурами МВД РД. Значительное количество изъятой рыбы в нарушение установленного порядка ООПР МВД РД сдано различным малым предприятиям. Только лишь за 2001 г. в такие предприятия органами МВД РД сдано 16,7 т рыбы осетровых пород, а органами рыбоохраны - 9,2 т.

По вышеуказанным фактам прокуратурой проводится проверка и по настоящее время предъявлено 4 иска о взыскании 522 тысяча рублей с предприятий-приемщиков конфиската за принятую рыбу, которые решением суда удовлетворены.

Крупный ущерб государству причиняется в результате допущения порчи изъятой рыбы. За 2001 г. сотрудниками ООПР МВД РД допущена порча 3320 кг рыбы осетровых пород, а за 2000 год - 17,5 тонн. Условиями, способствующими этому, являются незаконное изъятие сотрудниками ООПР при МВД РД с мест сдачи на хранение рыбы без соответствующей проверки с перевозкой на сдачу в другое место, а также сдача конфискованной рыбы на хранение без её оприходования в установленном порядке.

Об устранении этих нарушений в деятельности ООПР руководству МВД РД вносилось представление, однако по нему надлежащие меры не приняты, что повлекло за собой допущение этих нарушений и в последующем, сотрудниками названного отдела.

В целях создания видимости благополучия с раскрытием преступлений в этой сфере органами внутренних дел в республике укрываются от учета преступления о браконьерстве по уголовным делам и материалам о приобретении заведомо добытой преступным путём рыбы и рыбопродукции.

В последнее время увеличилось и число преступлений, связанных с незаконной добычей и приобретением рыбы и рыбопродукции, а также с исполнением функций по охране рыбных ресурсов со стороны военнослужащих Кавказского ОПО. За последние 10 месяцев органами прокуратуры в отношении них возбуждено 4 уголовных дела, в том числе 3 уголовных дела по фактам должностных преступлений при выполнении функций по охране рыбных запасов.

Мешает целям борьбы с преступностью и предупреждению преступлений в сфере охраны рыбных ресурсов и необъективная позиция судов по некоторым уголовным делам. Имеют место случаи назначения судами необоснованно мягких наказаний за совершенные указанных преступлений, волокиты и необоснованного возврата на дополнительное расследование уголовных дел в отношении должностных лиц.

В целях усиления борьбы с браконьерством считаем необходимым:

1. Привести в соответствие с законами РФ и РД нормативные акты Правительства РД по вопросам охраны окружающей природной среды.

2. Изменить структуру и функции отдела охраны природных ресурсов МВД РД, создав специализированные подразделения следствия, дознания и розыска в этой области, также отделения ООПР МВД РД в местах массового распространения браконьерства;

3.Оказать действенную помощь в материально-техническом обеспечении органов рыбоохраны.

Таким образом, на основе вышеизложенного можно сделать вывод, о том что реализация экологического законодательства на современном этапе неэффективна. Выход из создавшегося положения видится в более активном применении предусмотренных законодательством мер по предупреждению экологических правонарушений, поскольку, будучи правонарушителем, граждане или предприятие из-за неудовлетворительного экономического состояния достаточно часто не в состоянии нести предусмотренную законодательством ответственность. При этом надо учесть и то, что основная часть правонарушений особенно в экологической сфере остается латентной, а а то и искусственно латентной из-за недостатков в работе контролирующих органов. В правоприменительной практике необходимо более умело и активно сочетать предусмотренные законодательством требования, стимулы и ответственность. Для дальнейшего совершенствования практики реализации экологического законодательства необходимо также: во-первых, жёстче и более дифференцированно возлагать ответственность на тех лиц, которые непосредственно виновны в совершении экологических правонарушений; во-вторых, более дифференцированно устанавливать и применять материально-правовые санкции (в частности, большие платежи за вредные выбросы и за пользование ресурсами), которые бы стали экономически невыгодными для нарушителей экологического законодательства; в-третьих, в случае необходимости последовательно применять органами власти правовые меры чрезвычайного характера (приостановление и прекращение) в отношении отдельных лиц грубо нарушающих экологическое законодательство.

---

1 Алексеев С.С. Общая теория права^{: В 2 т. Т.2. М., 199 . С. 217}

1 Международное право: Учебник. ^{/ Отв. ред. Ю.М.Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1994. С. 12; Международное право: Учебник. / Под. ред. Г.И. Тункина. М., 199 . С. 135; Медународное право : Учебник для вузов. /} Под.ред. Г.В. Игнатенко .М.,1995. ^{С. 18-19, 115-116.}

1 Международное право: Учебник.^{/ Отв.ред. Ю.М.Колосов, В.И.Кузнецов. М., 1994. С.12.}

2 ^{«О международных договорах Российской Федерации» Федеральный закон от 15 июля 1995 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст.2757.}

3 Панкратов Н.Ф. Понятие экологического законодательства и его система. ^{// Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации: Сб.статей. М., 1993. С. 16.}

^{1 Об охране окружающей природной среды: Закон Республики Дагестан от 29.07.1992 г. // Земельные отношения в Республике Дагестан. Санкт-Петербург, 1994..}

[2] ^{Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Дагестан от 27.02.1992 г. в редакции от 18.12.1995 г. // Законодательные акты, принятые на 5-7 сессиях Народного Собрания Республики Дагестан. Махачкала, 1996.}

[3] ^{Об экологическом образовании населения Республики Дагестан. Закон Республики Дагестан от 09.10.1996 г. № 17 // Дагестанская правда. № 209. 1996. 17 октября.}

[4] ^{О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Закон Республики Дагестан от 29 октября 1998 г.// Дагестанская правда. № 226. 1998 г. 20 ноября.}

[5] Бринчук М.М О достоинствах нового Федерального закона“Об охране окружающей среды”// Гос^{ударство и право. 2002. № 3. С.20-22.}

[6] Бринчук М.М., Дубовик О.Л. О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» ^{// Экологическое право. 2001. №3. С. 23-29.}

[7] Колбасов О.С. Эффективность применения экологического законодательства. В сб.: Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации. М., 1993. С. 23.

[8] Справка Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры за ^{2001 год. Архив Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры.}

[9] Справка Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры за ^{2001 год. Архив Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры.}

[10] Справка Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры за ^{2002 год. Архив Махачкалинской межрайонной природоохранной прокуратуры.}