Право / 5. Уголовное право и криминология

к.ю.н., доцент Канатов А.К.

магистр права Акбаева К.О.

магистр права Симоненко С.С.

ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», Казахстан

Криминологические основы модернизации антикоррупционной политики

(сфера предупредительно-профилактической деятельности)

В Послании Президента Республики Казахстан – Лидера нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» новый политический курс состоявшегося государства» отмечается:

«1. Предусмотреть введение новой, более жесткой, системы ответственности для госчиновников, которые создают искусственные препоны для бизнеса. 2. Государство и общество должны единым фронтом выступить против коррупции. Коррупция - не просто правонарушение. Она подрывает веру в эффективность государства и является прямой угрозой национальной безопасности.

Мы должны резко усилить борьбу с коррупцией, в том числе посредством совершенствования антикоррупционного законодательства, с тем, чтобы достичь нашей конечной цели – искоренить коррупцию как явление».

Преступность в целом, и коррупционная её составляющая в частности, требует постоянного внимания.

За 2014 год в Республике Казахстан в сравнении с аналогичным периодом прошлого года уровень зарегистрированных преступлений снизился на 5,2% (с 359 844 до 341 291). Вместе с тем количество зарегистрированных административных правонарушений в 2014 году возросло на 12,5 % до 3 млн. 699 тыс. (3 млн. 288 тыс.).

Коррупционные деяния в 2014 году зарегистрированы в количестве 2406 преступлений в рамках только уголовного производства. Однако, как известно, это верхняя часть айсберга преступности, ¾ от которой находятся «под водой», то есть имеет латентную природу. Соответственно велением времени становится улучшение искусства управления государственной власти либо (другими словами) совершенствование направлений антикоррупционной политики.

Поиск пути законодательного обеспечения мер по эффективности реализации направлений антикоррупционной политики возможен через SWОТ-анализ.

Анализ сильных, слабых сторон, возможностей и угроз результативности антикоррупционной стратегии (SWОТ-анализ).

Сильные стороны:

1) Государственной программой дальнейшей модернизации правоохранительной системы на период до 2020 года и Концепцией кадровой политики правоохранительных органов предусмотрены меры, направленные на повышение уровня доверия к органам правопорядка, формирование персонала, отличающегося безупречным поведением и высоким уровнем компетентности. Особое внимание повышению доверия к судебной системе, усилению ее роли в деле защиты прав и законных интересов граждан (доля граждан, доверяющих судебной системе по результатам опроса ПРООН – 82, 6 %).

2) с принятием Закона «О государственных услугах» и Закона «О разрешениях и уведомлениях» созданы условия для повышения качества оказываемых государственных услуг, резко сокращено количество разрешений и лицензируемых видов деятельности. Так Национальная палата предпринимателей Казахстана активно участвует в работе по сокращению разрешительных документов (процедур) на 50%, проводимой Министерством национальной экономики РК. В период со 2 декабря 2014 года по 31 января 2015 года проведено 16 заседаний Экспертной группы по инвентаризации разрешительных документов, в состав которой входят представители НПП. На заседаниях Экспертной группы было рассмотрено 708 разрешений, установленных Законом «О разрешениях и уведомлениях». В ходе заседаний Экспертной группой были выработаны рекомендации по сокращению 378 разрешительных документов, в том числе: отмене 223 разрешений; переводу на уведомительный порядок 56 разрешений; исключению из Закона «О разрешениях и уведомлениях» как не соответствующих признакам разрешения или с учетом объединения в одну процедуру 75 разрешений; передаче в саморегулируемые организации 24 разрешений.

Кроме того, Экспертная группа провела работу по оптимизации процедур выдачи разрешительных документов, по результатам которого выработаны рекомендации по сокращению сроков и перечня предоставляемых документов по 199 разрешениям.

3) сформирована система оценки эффективности и внешнего контроля качества оказания государственных услуг. Результатом проведенной работы стало ежегодное снижение количества нарушений сроков оказания государственных услуг (в 8,7 раза по сравнению с 2012 годом) и жалоб на качество их оказания (на 25%), а также увеличение доли автоматизированных услуг (более чем в 2 раза) и услуг, оказываемых через центры обслуживания населения (на 51%);

4) антикоррупционное законодательство дополнено нормами по конфискации имущества, добытого преступным путем, персональной ответственности руководителей за противодействие коррупции;

5) на лиц, совершивших коррупционные преступления, не будет распространяться срок давности, установлен запрет на условное осуждение, введен пожизненный запрет на право занимать должности на государственной службе;

6) в негосударственном секторе экономики созданы благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности, трудоустройства и обеспечения занятости населения.

Слабые стороны:

1) недостаточная прозрачность при принятии решений, затрагивающих наиболее значимые вопросы общественной жизни, отсутствие надлежащего гражданского контроля и учета общественного мнения в деятельности государственного аппарата ведут к избыточной бюрократии, административным барьерам и злоупотреблению должностными полномочиями, что в совокупности формирует негативные факторы, способствующие росту коррупционных проявлений;

2) недостаточно системности в предупредительно-профилактической работе;

3) антикоррупционная пропаганда в основном ограничивается разовыми акциями и кампаниями, шаблонными выступлениями в средствах массовой информации, недостаточно задействовано интернет-пространство;

4) на законодательном уровне до сих пор не разграничены нарушения норм и правил служебной этики от собственно коррупционных правонарушений, что искажает реальную картину коррупциогенности, мешает концентрации усилий государства на актуальных направлениях борьбы с коррупцией и ведет к необоснованному росту коррупционного рейтинга страны;

5) внимание должно быть сконцентрировано на деятельности местных органов власти; в силу расширения их полномочий и ответственности за состояние дел в регионах и поскольку именно они своими государственными услугами обеспечивают удовлетворение повседневных нужд и потребностей граждан. В частности, Счётной палатой в 2014 году были обнародованы итоги контроля полноты и своевременности поступлений в республиканский бюджет, использования бюджетных средств, выделенных Алматинской области. Результаты «говорят сами за себя».

Средства республиканского бюджета, выделяемые на социально-экономическое развитие области в виде трансфертов, местными исполнительными органами используются недостаточно эффективно. Так, 3 объекта жилищно-коммунального хозяйства на общую сумму 2,2 млрд. тенге, построенные за счет средств республиканского бюджета, не используются. Установлены факты реализации инвестиционных проектов без утвержденных в установленном порядке технико-экономических обоснований и проектно-сметной документации, а также принятия работ, не непредусмотренных проектно-сметной документацией на общую сумму 3,4 млрд. тенге.

В ходе реализации инвестиционных проектов строительно-монтажные работы на общую сумму 6,4 млрд. тенге проводились без уведомления органа, осуществляющего государственный архитектурно-строительный контроль. Строительство отдельных объектов инженерно-коммуникационной инфраструктуры, автомобильных дорог на общую сумму 257,3 млн.тенге проведено без сопровождения технического и авторского надзоров.

Местными исполнительными органами области допущены нарушения Правил ведения бухгалтерского учета, составления и представления финансовой отчетности на общую сумму 1,1 млрд. тенге. В целом, контрольными мероприятиями установлены нарушения бюджетного и иного законодательства на общую сумму 23,2 млрд. тенге, неэффективно использованы средства республиканского бюджета на сумму 2,7 млрд. тенге.

Возможности для результативности антикоррупционной стратегии:

Общие меры в рамках совершенствования действующего законодательства:

1) обеспечен одномоментный и качественный переход на новую модель уголовного, уголовно-процессуального, административного и уголовно-исполнительного законодательства;

2) в государственном аппарате предусматривается дальнейшее поэтапное повышение заработной платы и социальных льгот чиновников по мере расширения финансовых возможностей государства;

3) приняты меры по поэтапной передаче ряда государственных функций в негосударственный сектор – саморегулируемым организациям;

4) в базовых отраслях социальной сферы, включая образование и здравоохранение, оказание соответствующих услуг в электронном виде будет способствовать снижению коррупциогенности;

5) будет модернизироваться система государственных закупок, которая относится к наиболее коррупционной сфере деятельности. Именно здесь совершается каждое четвертое коррупционное преступление;

6) будут максимально автоматизироваться процедуры оказания государственных услуг, в том числе в таможенной, налоговой сферах, в области сельского хозяйства, земельных отношений, банковской деятельности;

7) средства массовой информации призваны обеспечить атмосферу общественного неприятия коррупции, способствовать формированию активной гражданской позиции казахстанцев, их деятельному участию в деле противодействия коррупции.

Специальные меры в рамках совершенствования национального законодательства:

1) декларирование государственными служащими не только своих доходов, но и расходов;

2) будут максимально автоматизироваться процедуры оказания государственных услуг, в том числе в таможенной, налоговой сферах, в области сельского хозяйства, земельных отношений, банковской деятельности;

3) расширение полномочий местного самоуправления для мониторинга и контроля использования средств по бюджетным программам местного самоуправления (в рамках новелл к Закону РК от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»);

4) антикоррупционная этика и культура казахстанского общества должна формироваться в контексте идеологии «Мәңгілік ел».

Специальные меры в рамках УПК РК:

1) во всех регионах Республики запущен и функционирует Единый реестр досудебных расследований, в котором регистрируются все заявления и сообщения, имеющие признаки уголовных правонарушений;

2) расширен судебный контроль;

3) введена фигура следственного судьи и процессуального прокурора;

4) внедряется практика по эффективному использованию института сделки о признании вины (процессуального соглашения и сотрудничества).

Угрозы могущие снизить результативность стратегии:

1) местный менталитет, национальные и религиозные особенности, уровень правовой культуры граждан Казахстана;

2) в связи с наступлением экономического кризиса в стране прослеживается устойчивый тренд - соучастие государства в предпринимательской деятельности. Государство же в известной мере плохой (не эффективный) собственник;

3) опасность коррупции в квазигосударственном и частном секторах вполне сопоставима с ее масштабами в государственном секторе. Неоднократно поднимался вопрос о госкомпаниях, квазигоссекторе. В 2013 году объем государственного закупа был 1,6 триллиона тенге. Объем закупа в системе «Самрук-Казына» - 3,5 триллиона тенге. Государственный бюджет страны в этой сфере 7 триллионов. Из него почти половина выпадает из-под государственного контроля.

Так в 2014 году активная упреждающая работа проведена прокурорами в сфере государственных закупок. По этой линии в бюджет страны возмещено более 1 млрд. 400 млн. тенге, к различным видам ответственности привлечено более 2 тыс. 800 должностных лиц. Вместе с тем, в 2014 году Счетный комитет провел 25 контрольных мероприятий на 298 объектах с охватом средств на сумму 3,1 трлн тенге. Общий размер выявленных нарушений составил 716 млрд тенге, в республиканский бюджет возмещено более 75 млрд тенге.

По итогам проверок и контрольно-аналитических мероприятий Правительству, государственным органам и субъектам квазигосударственного сектора направлено 312 рекомендаций и поручений.

4) коррупционные правонарушения при отправлении гражданского и уголовного судопроизводства (предупреждение «корпоративной коррупции»).

По данным Transparency International коррупция в судебной системе во многом связана с несовершенством и закрытостью процедуры назначения судей: слабый уровень проверки кандидатов в судьи; «связанность» судейского корпуса с правоохранительными органами, в особенности с прокуратурой. Формирование основного состава судейского корпуса из представителей правоохранительных органов на практике подрывает принцип независимости судебной власти и порождает недоверие к судам. Все это влияет на Индекс восприятия коррупции (The Corruption Perceptions Index). Это глобальное исследование и сопровождающий его рейтинг стран мира по показателю распространенности коррупции в государственном секторе.

Индекс ранжирует страны и территории по шкале от 0 (самый высокий уровень коррупции) до 100 (самый низкий уровень коррупции) на основе восприятия уровня коррумпированности государственного сектора. Республика Казахстан по Индексу восприятия коррупции занимает 126 место из 174 государств мира (данные на 2014 год).

Особое внимание с позиции науки криминологии необходимо уделить факторам, способствующим и порождающим коррупцию в рамках реализации Антикоррупционной стратегии:

1. Несовершенство отраслевых законов, нормы которых при правоприменении нередко создают условия для совершения коррупционных деяний; 2. Недостаточная прозрачность государственного и корпоративного управления. Процесс выработки и принятия управленческих решений по-прежнему остается одним из самых закрытых, в том числе в случаях, когда речь идет о решениях, затрагивающих права и законные интересы граждан; 3. Имеют место коррупционные риски, связанные с прямым контактом должностных лиц с населением при оказании государственных услуг; 4. Низкий уровень правовой культуры населения, в том числе самих служащих государственного сектора, что позволяет нечистоплотным работникам использовать его в корыстных, противоправных целях; 5. Отсутствие комплексной и целенаправленной информационной работы по формированию антикоррупционной модели поведения граждан и общественной атмосферы неприятия коррупции; 6. Недостаточный уровень оплаты труда отдельных категорий государственных служащих и социальных гарантий на государственной службе.

Таким образом, исходя из угроз, могущих снизить эффективность государственного управления, инвестиционной привлекательности страны и затормозить поступательное социально-экономическое развитие Республики (а также с учётом факторов, способствующих и порождающих коррупционные проявления) рекомендуется следующее.

1. Ускорить процесс принятия нового Закона РК «О противодействии коррупции» с детализацией антикоррупционных стандартов в конкретных сферах государственной деятельности.

2. Закрепить нормативные критерии осуществления наблюдения, проверки и оценки государственных служащих в рамках принимаемого нового Закона РК «Об общественном контроле».

3.Принятие Закона РК «О доступе к публичной информации».

4. Разработать и принять новый Закон РК «О государственных закупках». На основе него, параллельно, принять прозрачные и понятные нормативные требования в отношении квазигосударственного и частного сектора. В частности, необходимо единообразно нормативно решить вопрос государственных закупок в квазигосударственном секторе в лице: АО «НК «КТЖ», АО «Национальная компания «Астана ЭКСПО-2017», АО «НК «КазМунайГаз», АО «Казахтелеком», АО «Самрук-Энерго», АО «Транстелеком», АО «КазТрасОйл», АО «KEGOC», АО «НК «Казатомпром», АО «Казахтелеком» и других организаций.