К.э.н. Шулико Е.В.
Филиал Всероссийского заочного
финансово-экономического института в г.
Новороссийске, Россия
Международный опыт
осуществления государственного финансового контроля (на примере Германии и
Испании)
При
создании органов государственного финансового контроля в современной России был
учтен организационный опыт финансового контроля в странах с развитой рыночной
экономикой. В основном, это связано с тем, что за
рубежом органы финансового контроля уже давно стали неотъемлемой составляющей демократического общества и обязательным элементом
управления общественными финансовыми средствами. Принципы финансового контроля
сформулированы в Лимской декларации о руководящих
принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной
организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977г. Хотя
Лимская Декларация с точки зрения международного
права не имеет обязательного характера, нельзя недооценивать ее влияния на
развитие органов финансового контроля в различных странах. Международный опыт
показывает, что в том или ином государстве, на различных уровнях власти
достаточно эффективно функционируют органы финансового контроля и, в первую
очередь, в бюджетно-финансовой сфере. Поэтому изучение европейского опыта осуществления государственного
финансового контроля сегодня для нашей страны представляет несомненный интерес.
В этой связи рассмотрим страну с государственным устройством, близким
современной России – ФРГ, а также Испанию, унитарное государство.
Особенностью
осуществления государственного финансового контроля в Германии является тот
факт, что основные правила функционирования финансовой системы этой страны
закреплены в Финансовой конституции ФРГ, которая является самым крупным
разделом основного закона немецкого государства. Этот документ регулирует
отношения между федерацией, землями, общинами, гарантируя их устойчивость и
предотвращая различные политические казусы (например, в результате смены
кабинета).
В этой стране с развитой
рыночной экономикой государственный финансовый контроль осуществляется
Федеральной счетной палатой и счетными палатами земель. Счетная палата является
независимым органом финансового контроля, который занимает место между
парламентом и правительством страны и является их помощником. Федеральная счетная
палата контролирует как бюджетное финансирование и управление экономикой федерации
и федеральными объектами особой важности, так и
деятельность государственных предприятий, организации социального
страхования, получающих государственные дотации. Палата может также
контролировать учреждения, которые не входят в сферу компетенции федерации, но
имеющие право управлять федеральными средствами. Федеральная счетная палата состоит
из восьми отделов, название которых определены выполняемыми ими функциями: проведение
ревизии счетов, бюджетного финансирования, контроль учреждений транспорта и
связи, контроль оборонного бюджета, проверка объектов военного и гражданского
строительства, проверки социальной сферы, контроль состояния подготовки кадров
и эффективного управления экономикой, кураторство экономики и финансов.
Основным признаком оценки деятельности Счетной палаты ФРГ является точность и эффективность.
Проводя финансово-экономический анализ различных широкомасштабных проектов,
сотрудники Палаты контролируют осуществления поставленных целей и задач в
реальной жизни, проводя так называемый «контроль успеха».
Современное состояние бюджетной
системы и бюджетного устройства Германии нашло отражение в принятом в 1997 г.
законе «О дальнейшем развитии в сфере бюджетного права на федеральном и
земельном уровнях». Процесс функционирования и взаимодействия
институциональных структур, уполномоченных соответствующими органами
государственной власти и местного самоуправления на выполнение функций по
поводу формирования, распределения и контроля за
бюджетными денежными средствами и обязательствами подразумевает работу системы
бюджетного администрирования. Объектами бюджетного администрирования являются
бюджетные финансовые ресурсы: федерального правительства, земельных правительств,
коммун или общин (муниципалитетов).
Субъектами бюджетного администрирования являются: финансовые
органы (Министерство финансов и его органы на местах), органы
денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его подразделения), органы
государственного финансового контроля (Счетная палата ФРГ).
Важнейшими видами доходов бюджетов всех уровней являются обязательные
платежи (налоги, сборы, взносы). В связи с этим огромное значение имеет
налоговый контроль. Уровень собираемости налогов в Германии составляет более
90% и уклонение от уплаты налогов является
не типичным для этой страны. Это обусловлено тем, что к налоговым
преступлениям, которые находятся в сфере уголовного преследования органами
налоговой полиции, относятся: уклонение от уплаты налогов, контрабанда,
подделка гербовых и акцизных марок, а так же укрывательство лиц, совершивших
налоговое преступление. К числу факторов, способствующих более высокой
собираемости налогов в Германии, следует отнести подробное, детализированное
налоговое законодательство, которое, как правило, исключает различную
интерпретацию тех или иных положений и поэтому сводит к минимуму споры между
налогоплательщиками и налоговыми органами в вопросах применения налогового
законодательства. Эффективному налоговому контролю способствует развитая
банковская система, высокий уровень компьютеризации налоговых служб, наличие
соответствующей статистической и аналитической базы, а так же обмен информацией
между различными фискальными службами и государственными инстанциями. При этом
подчиненность налоговых, таможенных служб и налоговой полиции Министерству
финансов способствует их тесному сотрудничеству и взаимодействию.
В области финансового контроля в Германии наиболее значимо
действует парламентский контроль. Имеется в виду, прежде всего функция
государственного контроля, которая, в основном, сводится к контролю
за соблюдением законодательства. Для этих целей во многих землях
организован специальный уровень управления, так называемый, средний уровень,
который позволяет помимо прочего осуществлять финансовый контроль и в области
межбюджетных отношений. Положительной стороной этого вопроса является то, что
концентрация внимания на одной из определяющих функций управления позволяет
сделать контроль реальным и эффективным, а значит, и в целом процесс управления – результативным.
Приведенные выше данные об организации финансового контроля
относятся к стране наиболее близкой по федеративному устройству к Российской
Федерации. Однако несомненный интерес в современных условиях может представлять
организация финансового контроля и в унитарных государствах, особенно которые
нечасто упоминаются в экономической литературе, например, в Испании.
Испания
имеет в своем составе 50 провинций, которые
входят в 17 автономных областей. Глава государства – король,
существующий строй – конституционная монархия.
Финансовый контроль в этой стране осуществляют
законодательный орган власти – Генеральные Кортесы (двухпалатный парламент) и
исполнительная власть в лице Правительства Испании, Министерства экономики и
финансов. Председатель Сената Испании является Президентом Счетной палаты с ее
местными отделениями – независимого органа финансового контроля страны. Кстати,
именно в Мадриде, столице государства находится штаб-квартира ЕВРОСАИ - Европейской организации высших контрольных
органов. В Испании казначейские
функции делят между собой Канцелярия заместителя секретаря по финансам (СФ) и
Генеральный директорат казначейства (ГДК); оба являются подразделениями второго
уровня в Министерстве финансов. В стране существует единый счет Казначейства в
Центральном банке. Все поступления и выплаты по нему контролирует Генеральный
директорат казначейства. Несмотря на то, что контроль за
поступлениями на единый счет возложен на него, прямого участия в сборе
налогов он не принимает за исключением некоторых неналоговых доходов.
В части исполнения
бюджета по расходам Казначейство устанавливает обязательный график месячных
или квартальных выплат, оставляя за собой исключительное право — откладывать
выплаты по некоторым категориям расходов. Контроль осуществляют отраслевые
департаменты с учетом бюджетных ассигнований и графика наличных выплат. Объем, сроки и условия любого государственного заимствования
определяет Генеральный директорат казначейства.
На Канцелярию заместителя
секретаря по финансам (СФ) возложены функции контроля за
расходами и организации учета. СФ контролирует общее исполнение
бюджета. Он готовит скользящий финансовый план на месячной основе и определяет
бухгалтерские стандарты. За внутренний контроль и аудит СФ отвечает через своих
финансовых контролеров.
Бюджеты региональных автономных правительств и местных органов государственного
управления не контролируются. Однако оба этих уровня зависят от государственных
трансфертов и на них распространяются действующие правила заимствования.
В стране действует
государственная информационная система, за которую отвечает Министерство
финансов через СФ. Все без исключения правительственные операции должны
проходить через систему, которая регистрирует шесть различных этапов исполнения
бюджета: бюджетные ассигнования, взятие обязательства, проверка, платежное
требование, платежное поручение и фактическое выделение средств.
Налоговый контроль
осуществляет и непосредственно отвечает за сбор налогов в стране Налоговое управление, которое является отдельным
подразделением Минфина. Оно собирает налоги через банковскую систему и выступает
в роли государственной налоговой инспекции.
Таким образом, рассмотрение деятельности органов государственного
финансового контроля в европейских
странах показывает, что эти органы, как правило, играют активную роль в
управлении государственными финансами. Существующие органы государственного
финансового контроля в большинстве своем независимы, а их деятельность является
достаточно эффективной.
Считаем, что в организации финансового контроля, в повседневной
практике ее осуществления в экономически развитых государствах за рубежом есть
много рационального, что можно было бы с успехом использовать в современной
России. В этой связи
имеет смысл обмен практическим опытом по различным вопросам финансового
контроля как методического, так и прикладного характера. Ведь опыт
функционирования и развития финансовых органов других стран, несомненно, полезен
для молодой рыночной экономики России. Он показывает, что в РФ при прочих
условиях необходимо создание государственной
финансовой информационной системы, которая могла бы предоставить
органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии
государственных финансов, позволив тем самым обеспечить эффективное управление
ими.
Литература:
1.
Прокофьев С.Е. Бюджетное администрирование в
Германии.// Финансы, 2002 г., № 9.
2.
Рудый К.В.
Финансово-кредитные системы зарубежных стран: Учеб. пособие. – М.: Новое знание, 2003. – 301 с.
3. Соменков А.Д. Бюджетный контроль в
зарубежных странах. В трех книгах – М., 1999 г.