Конституционно-правовые проблемы обеспечения равенства субъектов Российской Федерации

К.ю.н. Анненкова В.Г.

Балаковский филиал СГАП, Балаково, Россия

Конституционно-правовые проблемы обеспечения

равенства субъектов Российской Федерации

Реализация принципа равноправия российских регионов предполагает как создание равных правовых условий субъектам Российской Федерации для их экономического развития, так и систему мер организационного и материально-финансового характера, направленных на формирование равных условий и потенциала будущего экономического роста территорий, на создание выгодных условий для притока инвестиционных ресурсов на предприятия и в организации с учетом региональных особенностей. При этом государственная политика должна основываться на принципах учета единства в разнообразии, соблюдения требований объективности и справедливости при распределении материальных и финансовых ресурсов, установления равных условий ответственности.

При осуществлении специальных мер финансовой поддержки особо нуждающихся территорий органы власти Российской Федерации должны применять единые стандарты и единые правила ко всем субъектам Российской Федерации, относящимся к данной категории.

Для обеспечения принципа создания равных условий для экономического развития территорий должны создаваться необходимые правовые и институциональные условия для межрегиональной конкуренции по привлечению капитала. Последовательное проведение в жизнь указанного принципа должно стимулировать использование регионами своих конкурентных преимуществ для наращивания экономического потенциала и улучшения качества жизни населения.

В целях сокращения различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации и количества субъектов Российской Федерации, социально-экономическое развитие которых ниже среднего уровня по стране, Правительство РФ 11 октября 2001 года утвердило Федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)»[1], которая базируется на Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу.

В указанной Программе отмечается, что с началом рыночных реформ различия в социально-экономическом развитии регионов стали усиливаться, что объясняется двумя причинами: наличием регионов с разной структурой экономики; значительным ослаблением регулирующей роли государства.

Основными целями Программы являются сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации, уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 году в 1,5 раза, а к 2015 году – в 2 раза.

Для достижения этих целей предусматривается решение ряда задач, которые будут реализованы в долгосрочной перспективе в 2002–2015 годах. Финансирование мероприятий, направленных на решение этих задач, предполагается осуществлять за счет средств Фонда регионального развития, бюджетов субъектов Российской Федерации, кредитных ресурсов, других источников, включая иностранные инвестиции.

На первом этапе реализации Программы (2002–2010 гг.) предполагается сократить в 2 раза различия в доходах на душу населения, уменьшить на 25% число отстающих субъектов Российской Федерации и на 15% – долю населения, живущего за чертой бедности.

На втором этапе (2011–2015 гг.) намечается сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в 3 раза, число отстающих регионов – в 2 раза, а также уменьшить на 25% долю населения, живущего за чертой бедности в субъектах Российской Федерации, являющихся получателями средств по Программе.

Серьезным источником дифференциации статуса субъектов Федерации был и остается правовой режим бюджетно-финансовых отношений, отношений собственности и разграничения полномочий и объектов в сфере природопользования и землепользования, построенный на индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов с помощью бессистемной политики издания отдельных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов федеральных министерств и ведомств в отношении конкретных субъектов Федерации. Партикулярное регулирование федеральными органами законодательной исполнительной власти экономических льгот до сих пор играет доминирующую роль над законодательной политикой проведения единых подходов в предоставлении привилегий для территорий через специально предусмотренные и четко прописанные в федеральном законе формы и процедуры (бюджетные ассигнования, государственные программы, резервные фонды и др.). Переход на новую политику в этом направлении, отвечающую принципу равноправия субъектов Федерации, требует конкретизации и изменения бюджетно-финансового законодательства.

В этой связи возрастает роль экономического законодательства, которое имеет определенные тенденции и приоритеты. Ввиду очевидной комплексности оно требует научного осмысления для формирования теоретических основ его дальнейшего развития.

Следует заметить, что обеспечение единства экономического пространства федеративного государства названо важнейшей задачей в проекте Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в Российской Федерации, разработанного экспертами проекта ТаАСИС «Поддержка экономического федерализма и государственно-правового регулирования экономики» профессором доктором Херардом ван ден Бергом и кандидатом юридических наук С.В. Сироткиным при участии кандидата экономических наук Е.В. Беляновой, кандидата экономических наук О.В. Богачевой, Л.Б. Ивановой, доктора экономических наук И.А. Конюховой (Умновой), кандидата экономических наук О.К. Ястребовой[2].

Главная цель предлагаемого проекта Кодекса – определение государственно-правовой стратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач единого экономического развития в условиях федерализации России[3].

Исходная посылка состоит в том, что экономическое единство Российской Федерации и эффективность функционирования экономических отношений, обеспечиваемые не бюрократической централизацией, а работающими рыночными механизмами в условиях определенных и установленных публично-правовых отношений, возможны, необходимы и составляют общий интерес федерального Центра, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и всего населения страны.

Параллельно ужесточению требований к соблюдению законодательной базы обеспечения единого экономического пространства, усилия федерального Центра должны быть сконцентрированы на развитии институтов, необходимых для эффективного функционирования правовой и финансовой инфраструктуры рынков, обеспечения равного доступа к системе кредитования хозяйствующих субъектов различных регионов Российской Федерации. В свою очередь, для развития финансовой инфраструктуры необходимо обеспечение на всей территории Российской Федерации финансовой прозрачности предприятий и организаций.

Формирование единого экономического пространства обусловливается осуществлением единой экономической политики Российской Федерацией и ее субъектами, что является одним из важнейших принципов федеративных экономических отношений. В соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического и социального развития Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации определяют единые основы экономической и социальной политики на всей территории Российского государства.

Субъекты Российской Федерации участвуют в формировании основ государственной экономической политики как непосредственно (через институты представительства субъектов Российской Федерации на федеральном уровне), так и через региональные и иные созданные ими организации (ассоциации).

Формируя федеральную экономическую политику, федеральные органы государственной власти должны развивать и совершенствуют принципы и практику бюджетного федерализма. Все хозяйствующие субъекты, действующие на внутреннем рынке Российской Федерации, должны пользоваться равными правами в своих отношениях с государственными органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В рамках настоящего исследования представляется важным рассмотрение проблемы совершенствования межбюджетных отношений, поскольку она играет значительную роль в обеспечении конституционных основ единого экономического пространства нашего государства.

В 2002 году начался новый этап развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, основные направления и содержание которого сформулированы в утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года[4]. В результате реализации Программы будет сформирована более четкая и прозрачная система финансовой помощи бюджетам других уровней на основе дальнейшего уточнения как бюджетных полномочий бюджетов различных уровней, так и источников их доходов, а также сформированы условия для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов[5].

Отмеченные тенденции формирования единого экономического пространства в условиях экономического федерализма в Российской Федерации позволяют сделать вывод о необходимости дальнейшего усиления взаимодействия всех уровней власти как между собой, так и с субъектами экономических отношений. В противном случае, как указывает О.В. Локота, не удастся сформировать механизм, способный разрешать противоречия и снижать риски, существующие в отечественной экономике[6].

Итак, федеративные экономические отношения должны строиться на основе следующих принципов:

– обеспечение единства экономического пространства;

– обеспечение конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сферах экономического регулирования;

– создание равных условий экономического развития территорий и снижение дифференциации уровней социально-экономического развития регионов;

– обеспечение свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, рабочей силы и информации в Российской Федерации;

– создание эффективной зашиты экономической среды независимо от внутренних административных границ;

– согласованное формирование и осуществление единой экономической политики Российской Федерации и ее субъектов;

– усиление процесса межрегиональной интеграции и улучшение качества экономического пространства;

– совершенствование межбюджетных отношений.

Развитие экономических отношений в России зависит от экономической политики государства. Она должна быть сформирована с учетом федеративного устройства государства, социально-политического уровня общества и иных факторов, нацелена на обеспечение единства Российского государства.

[2] См.: Пояснительная записка к проекту Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в Российской Федерации // http://www.economy.gov.ru/merit/document.html.

[4] См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. (с изм. от 6 февраля 2004 г.) «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 350.

[5] См.: Распоряжение Правительства РФ от 30 августа 2001 г. (с изм. и доп. от 30 августа 2002 г.) «Об утверждении плана действий на 2001–2003 годы по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ. 2001. № 36. Ст. 3663.

[6] См.: Локота О.В. О тенденциях формирования экономического федерализма в России // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии): Тезисы докладов и сообщений на международной конференции. Апрель 2002 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д, 2002. С. 195.