Право / 7. Экологическое, земельное и аграрное право

Н.В. Максименко, старший преподаватель

Таврический национальный Университет им. В.И. Вернадского, Украина

Использование экологического аудита при осуществлении градостроительной деятельности

Вопросам экологического аудита посвящены исследования многих российских и украинских авторов, таких как Серов Г.П., Завальнюк И.В., Костицкий И.В., Бобра Т.В. и др., однако, следует отметить, что ранее не проводились исследования вопроса использования экологического аудита при осуществлении градостроительной деятельности. В данной статье осуществляется попытка рассмотреть и начать исследовать эту проблему.

Правовое регулирование градостроительной деятельности осуществляется нормами административного права, а правовой механизм их реализации с помощью норм градостроительного законодательства.

Административное право основной акцент делает на управлении строительством, которое включает «проведение единой технической политики в отрасли, планирование и разработку организационно-правовых основ проектирования и строительства, их материально-техническое и финансовое обеспечение, нормирование, работу с кадрами, организацию техники безопасности и охраны труда, проведение мероприятий по повышению качества архитектурных и строительных работ, осуществление контроля за соблюдением строительных правил, норм, стандартов и др.» [9; c.366].

Из приведенного определения следует, что нормами административного права регулируются общественные отношения в градостроительстве на разных этапах его осуществления. При этом представляется сложным выделить взаимосвязь строительной отрасли с проблемами экологического характера, которые, как правило, возникают при строительстве и введении в эксплуатацию градостроительных объектов.

В градостроительном законодательстве признаются проблемы экологического характера, возникающие в результате градостроительной деятельности [1-5 и др.]. В частности, в Законе Украины «Об основах градостроительства» определено, что одним из основных направлений градостроительной деятельности является защита жизненной и природной среды от вредного влияния техногенных и социально-бытовых факторов, опасных природных явлений (ст.2).

В соответствии с данным законом градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением государственных стандартов, норм и правил, которые регламентируют разработку и реализацию градостроительной документации проектов конкретных объектов с учетом социальных, природно-климатических, гидрогеологических, экологических и иных условий и направлены на обеспечение формирования полноценной жизненной среды (ст.16). Строительство объектов градостроительства независимо от форм собственности осуществляется с разрешения соответствующих советов.

Анализ Закона Украины «Об основах градостроительства» показывает, что ответственность за градостроительную деятельность несут органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции (областные, районные, сельские, поселковые, городские советы и исполкомы, государственные администрации в сфере градостроительства) выполняют организационно-распорядительные функции. Так, сельские, поселковые, городские советы в сфере градостроительства на основе утвержденной документации и плана земельного хозяйственного устройства населенного пункта определяют территорию, выбор, изъятие (выкуп) и предоставление земель для градостроительных целей (ст.12).

Местные государственные администрации в сфере градостроительства осуществляют планирование территорий на соответствующем уровне; оказывают содействие по согласованию интересов территориальных громад в случае возникновения разногласий при решении вопросов планирования территорий на соответствующем уровне; организуют разработку и представление на утверждение соответствующих областных градостроительных программ, схем планирования территории области; осуществляют государственный контроль за использованием земель, выделенных под градостроительные потребности, принимают участие в проведении денежной оценки земель государственной собственности в населенных пунктах на территории области (кроме городов областного значения) и иное (ст.13).

Исполнительные органы сельских, поселковых, городских советов на основе решений соответствующего совета определяют территорию, выбор, изъятие (выкуп) и предоставление земельных участков для градостроительных потребностей, определенных градостроительной документацией; в пределах своих полномочий на соответствующей территории устанавливают режим использования и застройки земель, на которых предусмотрена перспективная градостроительная деятельность; обеспечивают в установленном законодательством порядке разработку и представление на утверждение соответствующих советов местных градостроительных программ, генеральных планов, детальных планов, планов красных линий, местных правил застройки населенных пунктов; проводят работы по принятию в эксплуатацию законченных строительством объектов в порядке, установленном законодательством; организуют работы, связанные с созданием и ведением градостроительного кадастра населенного пункта; обеспечивают в установленном законом порядке государственный контроль за соблюдением законодательства, утвержденной градостроительной документации во время планирования и застройки соответствующих территорий; в случаях, предусмотренных законом, приостанавливают строительство, которое проводится с нарушением градостроительной документации и проектов отдельных объектов, а также может причинить вред окружающей природной среде; осуществляют контроль за соблюдением надежности и безопасности эксплуатации зданий и сооружений независимо от формы собственности в районах, которые испытывают влияние опасных природных техногенных явлений и процессов и др. (ст.14).

На специально уполномоченные органы в лице государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСК) возложены обязанности контроля за соблюдением строительных стандартов, норм и правил.

Наиболее важными являются решения органов общей компетенции, которые фактически берут на себя ответственность за соблюдение экологических требований, предусмотренных законодательством Украины при осуществлении градостроительной деятельности. Однако, как показывает практика, требования градостроительного и экологического законодательства зачастую не выполняются ввиду отсутствия правового механизма, который бы определял ограничение градостроительной деятельности с учетом состояния экологической среды территории, на которой планируется осуществлять строительство объектов.

Актуальность разработки такого правового механизма обуславливается тем, что использование территории Украины характеризуется значительными диспропорциями, в том числе нерациональным размещением производственных и жилищных объектов, недостаточно развитой экологической инфраструктурой. Наблюдается несогласованность социального, экономического, градостроительного и экологического аспектов развития населенных пунктов и прилегающих территорий. Основной причиной этих и иных недостатков является отсутствие научно-обоснованной общегосударственной стратегии, эффективного использования территории страны, в том числе в области градостроительной деятельности. Все это привело к тому, что городское жилье и общественная застройка в центральной части Донбасса, городах с населением свыше 500 тыс. человек и иных поселениях законодательно отнесены к критическому уровню производственно-строительного освоения. В Крыму к такому критическому уровню освоения относятся города Севастополь, Симферополь и их пригородные зоны, а Красноперекопский, Керченский промышленные районы - к среднему уровню производственно-строительного освоения [4, 7].

Отрицательное влияние градостроительной деятельности на экологическую обстановку в Украине предполагает выработку мер организационно-экономического и правового характера. К первым, можно отнести регулирование градостроительного развития, моделирование экономической базы, проведение экологического оздоровления территорий, а также регламентирование градостроительного развития со стимулированием развития современной экономической базы и регулирование техногенных нагрузок с учетом экологической емкости территорий. Ко вторым – страхование экологических рисков при осуществлении градостроительной деятельности, для чего следует ввести соответствующие изменения в Закон Украины «О страховании» [2] или в проект Закона «Об экологическом страховании» [8]. В настоящее время по Закону Украины «О страховании» (п.38 ст.7) страхованию подлежат строительно-монтажные работы застройщиком. Страховым риском является определенное событие, которое имеет признаки вероятности и случайности его наступления (ст.8), влекущее за собой наступление имущественного вреда субъекту градостроительной деятельности. Согласно Закону Украины «О финансово-кредитных механизмах и управлении имуществом при строительстве жилья и операциях с недвижимостью» (ч.2 ст.9) застройщик или его подрядчик обязаны заключить со страховщиком договор обязательного страхования строительно-монтажных работ на весь период сооружения объекта строительства и на гарантийный срок от рисков его повреждения или уничтожения вследствие техногенных аварий или природных явлений. Тем самым по законодательству Украины страхуются имущественные риски, а не экологические.

В настоящее время ведение градостроительной деятельности без учета состояния окружающей среды приводит, в частности, к нарушению прав жильцов, заключающееся в том, что субъекты градостроительной деятельности нередко рекламируют и предлагают потенциальным покупателям приобретать, построенные ими объекты как в экологически благополучных районах населенного пункта, состояние которых зачастую на практике не вполне соответствует информации, содержащейся в рекламе. Введение в заблуждение потенциальных покупателей может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан на безопасную окружающую среду и получения достоверной информации, что может стать основанием обращения граждан Украины в Суды общей юрисдикции или Европейский Суд по правам человека для восстановления нарушенных прав.

В странах Европейского Союза начинает складываться судебная практика Европейского Суда по правам человека по возложению на органы государственной власти и субъектов предпринимательства обязательств соблюдения Конвенции по правам человека и основополагающих свобод [12; c.1, 16-17]. Поскольку национальное законодательство [6] Украины предусматривает обязательность выполнения решений Европейского Суда по правам человека, то и у граждан Украины возникают юридические основания для их обращения в данный Суд.

Найти компромисс между экологическими интересами населения и экономическими интересами субъектов градостроительства, той территории, на которой осуществляется градостроительная деятельность, мог бы экологический аудит. По результатам его проведения субъекты градостроительной деятельности имеют возможность получить достаточно полную информацию о будущем коммерческом спросе на градостроительный объект с учетом состояния экологии территории, на которой такие объекты будут возводиться; открыто и, на законных основаниях рекламировать строительные объекты для привлечения инвесторов и потенциальных покупателей. В этом случае страховым компаниям, прежде чем страховать риски градостроительной деятельности, целесообразно проводить проверку их наличия с использованием экологического аудита. В условиях рынка, именно экологический аудит позволяет обеспечивать прозрачность предпринимательской деятельности в сфере градостроительства, что затруднительно сделать при проведении государственной экологической экспертизы. Нередко при проведении государственной экологической экспертизы объектов градостроительства используется административный ресурс в пользу экономических интересов субъекта предпринимательства в ущерб экологическим интересам населения.

В пользу использования экологического аудита в градостроительной деятельности может являться и то, что опубликование в средствах массовой информации материалов проведенного экологического аудита позволит довести до потенциальных покупателей жилья или производственных объектов необходимую, достоверную для них экологически значимую информацию. Сами материалы экологического аудита могут быть положены в основу страхования рисков градостроительной деятельности. Органы государственной власти получают возможность иметь информацию об экологическом состоянии градостроительных объектов и с учетом ее могут вносить коррективы в Генеральные планы развития территорий и планы планировки и застройки населенных пунктов. Информация проведенного экологического аудита может использоваться гражданами для защиты своих конституционных прав при обращении в судебные органы.

Литература:

1. Закон України “Про основи містобудування” від 16 листопада 1992 року // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1992, № 52, ст. 683.

2. Закон України “Про страхування” від 07 березня 1996р. // Відомості Верховної Ради (ВВР), 1996, № 18, ст.78.

3. Закон України “Про планування і забудову територій” від 20 квітня 2000 року // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2000, № 31, ст.250.

4. Закон України “Про Генеральну схему планування території України” від 07 лютого 2002 року // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2002, № 30, ст.204.

5. Закон України «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю» від 19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2003, № 52, ст.377.

6. Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2006, № 30, ст.260.

7. Постанова Верховної Ради України від 05.03.1998 року № 188/98-ВР «Про Основні напрямки державної політики України в області охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки» // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1998, № 38-39, ст. 248.

8. Проект Закону України “Про екологічне страхування” № 1046 від 03 грудня 2002 року // rada.gov.ua.

9. Административное право Украины. Под ред. проф. Ю.П. Битяка. – Харьков: Право, 2003. – 576с.

10. Голиков А.П., Дейнека А.Г., Казакова Н.А. Размещение производительных сил и регионалистика. Учебное пособие. – Харьков: ООО «Олант», 2002. – 320с.

11. Орлов Н.А. Правовые основы экологического аудита в Украине. – Симферополь: Крымское учебно-педагогическое государственное издательство, 2005. – 160с.

12. Ткаченко Е. Под крышей дома моего… // Юридическая практика № 29 (447), 18 июля 2006 года. – с. 1; 16-17.