Вакарёв А.А.
МОУ «Волжский институт экономики,
педагогики и права»
ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ГОСУДАРСТВЕННОМУ
УПРАВЛЕНИЮ ЭКОНОМИКОЙ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ
Высокая
степень влияния экстремальных явлений на экономику регионов обуславливает
высокую значимость централизованного государственного управления, как на
пострадавших территориях, так и в ещё большем масштабе с учетом привлечения
средств из непострадавших регионов. При этом эффективность данного управления
во многом зависит от используемых при этом методов и приемов.
В
целом централизованное государственное управление в ЧС должно строиться на
непрерывной основе, охватывая весь комплекс митигационных
мероприятий.
Рис.
1. – Схема непрерывного характера митигационных
процессов
В
русском языке не существует категории, которая одновременно охватывала бы весь
комплекс мер (превентивного, аварийного и восстановительного характера),
связанных с управлением в ЧС. Поэтому термин «митигация»
нами заимствован из английского языка, где он одновременно означает все виды
данных работ.
Отход
от централизованного планирования наряду с огромными преимуществами развития
частной инициативы рыночных агентов и наилучшего использования местных ресурсов
(во всяком случае, как это намечалось) обусловил и ряд недостатков. «Серьезной
проблемой организации эффективного управления в условиях ЧС является отсутствие
координации деятельности официальных правительственных, ведомственных и
неправительственных органов. Часто возникает путаница при решении вопроса, чем
должно заниматься то или иное учреждение. Это приводит к дублированию работы в
одних областях и бездействию в других»[1].
Данная
ситуация требует тщательной проработки вопросов системного подхода к
организации централизованного регулирования экономикой в ЧС в условиях различия
ведомственных и личных интересов всего комплекса рыночных и нерыночных агентов,
расположенных на данной территории. Такой подход возможен только тогда, когда
создана и эффективно функционирует специально созданная государственная система
управления в ЧС, являющаяся подсистемой общего управления экономикой
соответствующего региона.
С
позиций теории управления в этой связи принципиально важно установить, какой
именно подход при создании подобной системы необходимо считать господствующим.
От этого во многом зависит выбор приоритетов в создании и подготовке системы
управления в ЧС. В экономической теории при этом принципиально выделяют:
-
системный подход, нацеленный на создание системы органов, включающих
формирования, резервы, специальную институциональную базу и т.д., способных
обеспечит адекватный ответ на любые вызовы;
-
ситуационный подход, ориентированный на оперативное действие в экстремальной
обстановки с учетом её непредсказуемости и неординарности.
В
научной литературе отмечается, что господствующим должен быть ситуационный подход. «Решать проблему управления в
условиях ЧС необходимо не только путем перестройки функциональной структуры и
повышения квалификации управленческих кадров, но и перехода к новой
«управленческой парадигме». Под последней понимается
система взглядов, базирующихся на основополагающих положениях ситуационного
управления»[2].
По
этому поводу, на наш взгляд, необходимо высказать собственные мысли. Разделение
подходов на системный и ситуационный в экономической
теории хорошо тем, что позволяет подчеркнуть важность оперативного ответа на
возникающие вызовы. Но на практике оба данных подхода – суть одно и то же.
Искусственное расчленение процесса управления на эти две составляющие, годное
для теоретического анализа, на практике может вызвать лишь путаницу,
препятствующую подготовке системы управления в ЧС к реальной деятельности.
Может ли быть оперативное и эффективное реагирование на внезапно, возникшую ЧС,
если не существует заранее подготовленной системы адекватного ответа ? А заблаговременная подготовка такой системы – это уже
системный подход. Таким образом, речь должна вестись не о ситуационном подходе,
а о комплексном, предусматривающем создание эффективной системы управления,
способной успешно реагировать на разнообразные ситуации при возникновении ЧС.
Как
уже отмечалось выше решающую роль как при создании системы управления ЧС, так и
при её функционировании в период возникновения социально-экономических
конфликтов, стихийных бедствий, техногенных аварий и экологических катастроф
призвано сыграть государственное управление.
Под государственным управлением при этом следует понимать
законодательную деятельность, централизованное руководство, принятие решений,
регулирование, планирование и контроль за всем комплексом мероприятий по
организации и систематическому проведению научных исследований, прогнозированию
и профилактике чрезвычайных явлений, по подготовке специальных кадров до
возникновения ЧС, а также по материальному обеспечению аварийно-спасательных и
восстановительных работ после возникновения экстремальных явлений.
В
государственном управлении в ЧС принято выделять следующие его основные типы:
-
стратегическое;
-
нормативное;
-
тактическое;
-
оперативное[3];
-
локальное.
Стратегическое управление в ЧС является
прерогативой высших органов управления в ЧС. Стратегическое управление
охватывает все фазы митигационных мероприятий и
строится на основе целеполагания. При этом в качестве
идеальной цели выдвигается «нулевой риск». Как всякий идеал данная цель принципиально
недостижима, но она задает общий тон для всего комплекса митигационных
мероприятий. Для управления в ЧС применительно к экономике, идеальной целью в
этом случае, можно сформулировать обеспечение развития общества при условии
полной безопасности для здоровья и жизни людей и нормального функционирования
хозяйства. Сюда же можно отнести мероприятия по развитию и размещению
производительных сил регионов с учетом дублирующих производств и создания
дополнительных энергетических и транспортных коммуникаций, а также формирование
резервов и страховых фондов, которые могут быть использованы в период ЧС.
Нормативное управление заключается в
определении нормативной и законодательной основы для всех типов управления. Оно
является функцией главным образом федеральных органов управления (прежде всего
Кабинета министров РФ) и должно отражать идеалы управления, его цели, задачи и
средства достижения. Важной характеристикой нормативной системы является её практическая заземленность, с целю
задания нормативов для всех основных видов деятельности митигационного
характера. Непосредственно для экономических агентов нормативное управление
должно заключаться четкой регламентации ответственности всех рыночных агентов в
период ЧС, а также возможности использования их средств и ресурсов в период
аварийно-спасательных и восстановительных работ.
С позиций нормативного управления в
последние годы можно отметить значительный комплекс документов законодательного
характера, регламентирующих деятельность системы управления в ЧС, как на федеральном, так и на других уровнях. В их числе особо можно
отметить:
Федеральный закон «О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Федеральный закон от 12.02.1998 г. №
28-ФЗ «О гражданской обороне» (с изменениями от 09.10. 2002 г., 19.06.2004 г.,
22.08.2004 г.).
Федеральный закон от 28.06.1997 г.
№95-ФЗ «О беженцах».
Закон РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1 «О
вынужденных переселенцах».
Федеральный конституционный закон от
30.01.2002 г. «О военном положении».
Постановление Правительства РФ от
04.09.2003 г. № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера».
Постановление Правительства РФ от
10.07.1999 г. № 782 «О создании (назначении) в организациях структурных
подразделений (работников), уполномоченных на решение задач в области
гражданской обороны (с изменениями от 02.12.2004 г.).
Постановление Правительства РФ от
27.04.2000 г. № 379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской
обороны запасов материально-технических, продовольственных и иных средств».
Другие законодательные документы.
Тактическое управление осуществляется
на уровне органов непосредственно задействованных в руководстве локализацией и
ликвидацией конкретных ЧС. Оно подразумевает выбор средств, а также определение
и организацию выполнения соответствующих частных задач. На уровне экономических
объектов это означает оказание помощи специальным формированиям МЧС
собственными формированиями Объектовых комиссий по ЧС, предоставление
транспортных средств, энергетических коммуникаций, коммуникаций связи, а также
материальной помощи и помощи консультативного характера. После окончания
неотложных работ, когда основную роль играют формирования МЧС, на местную
экономику ложится основное бремя восстановительных работ и реабилитации
экономической жизни.
Оперативное
управление осуществляется, как правило, для решения локальных задач после
непосредственного возникновения ЧС. В этом случае органами, проводящими
аварийные и восстановительные работы, самостоятельно выбираются средства для
решения поставленных перед ними задач, сами же эти задачи определяются
вышестоящими органами. Оперативное управление может рассматриваться как
непосредственное руководство соответствующим участком работ. Оперативное
управление напрямую затрагивает действие экономических объектов и их объектовых
специальных формирований, которые должны будут в кратчайшие сроки наладить
работу по жизнеобеспечению пострадавшего населения, а также принимать участие в
аварийно-спасательных и восстановительных работах.
Локальное
управление означает руководство действиями конкретных лиц при решении ими
соответствующей задачи. В период реализации аварийно-спасательных работ данный
вид управления носит необходимый характер, так как данные работы сопряжены с
высокой степенью опасности в результате обрушения конструкций, инфицирования
ликвидаторов, рецидивов катастрофических явлений и т.д. Важно подчеркнуть, что
для экономических объектов данное управление носит весьма важный характер. В
большинстве случаев именно их формирования выполняют основной объем работ под
руководством специалистов МЧС. Последние, как правило,
выступают в роли консультантов и руководителей спасательных групп.
Наиболее
важное значение имеет стратегический тип управления в
ЧС, который предусматривает наличие трех основных типов стратегий:
-
предотвращение причин возникновения ЧС;
-
предотвращение самих экстремальных ситуаций;
-
смягчение, максимальное ослабление последствий ЧС.
Данный
тип управления, в зависимости от функционального подхода, подразделяется на два
этапа:
-
превентивный;
-
этап противодействия экстремальным явлениям и ликвидации их последствий.
По
стратегическому подходу управление также состоит из двух этапов:
-
разработка стратегии;
-
осуществление стратегии.
При
более детальном рассмотрении структуры стратегии регионального управления в ЧС
можно выделить следующие его фазы:
-
оценка и управление риском;
-
уменьшение риска и ослабление последствий потенциальной
ЧС;
-
подготовка к ЧС;
-
противодействие ЧС (поражающим факторам);
-
ликвидация последствий ЧС.
Важнейшим
аспектом организации системы государственного централизованного управления
является функция информационного обеспечения, которая предусматривает сбор и
обработку соответствующих данных, необходимых для непрерывного процесса
управления и принятия решений. Для этого в рамках Областной системы по ЧС
должна существовать специальная информационно-управленческая подсистема,
включающая в свой состав: информационно-аналитические центры областного и
ведомственного уровня Государственной системы по ЧС, пункты управления
ликвидацией последствий ЧС, информационные центры системы наблюдений и контроля
за состоянием природной среды и потенциально-опасных объектов, средств связи и передачи данных. Можно сказать, что создание
такой системы носит перманентный характер вследствие её постоянного
методического и технического улучшения и совершенствования.
Важным
составляющим звеном информационно-аналитической системы выступает система
оповещения «УСОЙ», которая помимо самого оповещения призвана обеспечивать связь
в период возникновения ЧС. Данная система носит секретный характер и ничего
сказать о её структуре и эффективности не представляется возможным.
Основными
функциями информационно-аналитической системы в идеале должны являться:
-
сбор и комплексная обработка данных, полученных от системы наблюдения и
контроля состояния природной среды и потенциально опасных объектов, в том числе
оповещение о фактах возникновения ЧС, их селекция и распределение между руководящими
органами по принадлежности;
-
сбор и обработка информации от руководящих органов (обработка потоков
информации);
-
обеспечение обмена информации между различными звеньями Государственной системы
по ЧС, руководящими органами всех уровней и пунктами управления системы
наблюдения и контроля за состоянием природной среды и
потенциально опасных объектов.
Следующей
весьма важной функцией централизованного государственного управления в ЧС
является проведение комплексных научных исследований, касающихся управлению в
ЧС, приуроченных конкретному региону. Такие исследования должны иметь всеобщую
поддержку государственных органов управления и визироваться их представителями
самого высокого уровня. Это важно вследствие того, что они неизбежно
затрагивают интересы многих рыночных агентов, которые могут их саботировать.
Высокая государственная поддержка может позволить избежать значительных
трудностей для исследователей. Примером подобной научной
деятельности может служить принятая бывшим Советом Министров Республики
Таджикистан от 18 апреля 1989 г. № 112р целевая программа по комплексной
проблеме «Изучение возможностей возникновения стихийных бедствий, аварий и
катастроф, разработка рекомендаций и проведение мероприятий по их
предупреждению и снижению ущерба» («Стихия»), которая охватывала практически
полный круг вопросов, связанных с экстремальными явлениями. В её число
входили:
-
изучение причин возникновения возможных аварий и катастроф на территории
области, а также методов и средств активного воздействия на эти процессы;
-
изучение причин возникновения возможных аварий и катастроф на производстве
(взрывы, пожары, аварии в энергосистемах и на объектах, использующих или
вызывающих сильнодействующие ядовитые или радиоактивные элемента и вещества) и
всех видах транспорта и их влияние на экологию окружающей среды;
-
совершенствование системы планирования и управления экономикой области в
условиях действия социально-политических конфликтов, стихийных бедствий, аварий
и катастроф.
В
соответствии с данным опытом непосредственно по проблемам экономического
характера необходимо обратить внимание на изучение следующих вопросов:
-
исследование особенностей функционирования экономики Волгоградской области и её
районов при временном нарушении внутри- и межрегиональных
хозяйственных связей;
-
проведение комплексной оценки возможностей функционирования
экономики области в условиях нарушения и последующего восстановления
хозяйственных связей, возникших в результате экстремальных явлений;
-
разработка комплекса математических моделей функционирования экономики
территориальных звеньев (район, город) при временном нарушении и последующем
восстановлении хозяйственных связей;
-
разработка математических программ для реализации математических моделей на
вычислительной технике, создание автоматизированного банка данных;
-
разработка информационно-поисковой системы для управления народным хозяйством в
условиях действия социально-политических конфликтов, стихийных бедствий, аварий
и катастроф;
-
создание системы управления экономикой для принятия оперативных решений
органами государственного управления, в том числе Областной комиссией по ЧС;
-
разработка предложений в программы и проекты социально-экономического развития,
направленные на предотвращение или снижение ущерба от последствий социально-политических
конфликтов, стихийных бедствий, аварий и катастроф, а также планы гражданской
обороны мирного времени.
Важной
функцией в системе государственного управления в ЧС является разработка
стратегических планов (правовые, организационные и др. меры) по минимизации
риска возникновения экстремальных явлений и их последствий. В научной
литературе, говоря о стратегическом управлении в ЧС, отмечается, что это
сложный и потенциально мощный инструмент. Используя его существующие системы управления могут более успешно противостоять нестабильности,
катастрофически меняющимся сбоям и ошибкам в работе[4].
Стратегическое управление базируется на планомерном подходе, основанном на
прогнозе появления новых проблем и превентивной подготовке мероприятий по
ликвидации ЧС.
Стратегическое
планирование в этом случае предполагает анализ альтернативных вариантов
возникновения и протекания ЧС. Он призван позволить выявить факторы и
тенденции, способные изменить штатную ситуацию. Результатом подобного анализа
может явиться определение выбора стратегии деятельности в рамках региональной
экономики, установление приоритетов и распределение ресурсов между различными
видами деятельности для обеспечения выбранной стратегии. «После такого выбора
цели детализируются в комплексные программы действий, бюджеты, планы»[5].
Применительно
непосредственно к экономике на основе стратегического планирования удается в
значительной мере гармонизировать интересы различных субъектов рынка и создать
условия для их систематической совместной деятельности в интересах повышения
устойчивости хозяйства соответствующих районов. При этом в стратегических
планах делается специальный акцент на преодоление противоречий, которые
обостряются в условиях ограниченности ресурсов. При этом к числу наиболее
значимых противоречий развития региональной экономики относят противоречия между:
-
муниципальной и государственной собственностью;
-
муниципальной и иной государственной собственностью;
-
приватизацией муниципального имущества и муниципализацией ранее приватизированного
имущества;
-
приватизацией и необходимостью создания новых муниципальных предприятий;
-
прямыми и косвенными формами муниципального регулирования экономики.
В стабильной экономической ситуации данные противоречия
не столь ощутимы, поскольку процесс первичного распределения ресурсов в системе
уже завершен и интересы различных экономических субъектов в значительной
степени удовлетворены[6].
Однако, в условиях ЧС ситуация в значительной мере изменяется и в ходе борьбы
за ресурсы все элементы экономической системы могут прийти в противоречие. В этих условиях
твердое государственное регулирование является единственным механизмом
наведения порядка.
Современное
государственное управление в ЧС исходит из того, что единицей анализа стратегий
управления является стратегическая зона – отдельный сегмент внешней среды,
который выделяют на основе анализа чрезвычайной ситуации и прогноза её
развития. Таким образом, стратегическая зона представляет собой некоторую часть
обслуживаемой территории (или реализуемой функции), выделяемая на определенный
период времени и закрепляемая за соответствующим оперативным подразделением в
качестве первоочередного или единственного объекта обслуживания.
Каждая
зона определяется комплексом характеристик, к основным
из которых относятся:
-
параметры зоны;
-
прогноз развития ЧС;
-
технология работы;
-
используемые ресурсы;
-
другие.
В целях определения параметров зоны ЧС весьма
целесообразно исходить из основных принципов развития и размещения
производительных сил в региональной экономики. Для этого
необходимо представлять территориальный аспект регионального хозяйства на
основе следующего комплекса производств:
Рис.
2. – Территориально- производственная схема размещения производительных сил[7]
-
производства специализации района, на долю которых приходится
наибольший объем продукции и которые представляют наибольшую долю в
межрайонных поставках. Применительно к управлению в ЧС особое значение имеют
такие производства специализации, поставки которых невозможно заменить в
соответствующие районы, если объекты подобных производств пострадают. Особое
значение при этом имеют объекты, обеспечивающие поставки энергетических
ресурсов, тогда когда отсутствуют единая федеральная энергетическая сеть,
позволяющая восполнить потери энергии из других источников;
-
производства, обеспечивающие производства специализации района сырьем и
энергией. Разрушение подобных объектов приводит к остановке деятельности большого
числа объектов и значительному косвенному ущербу;
-
производства, осуществляющие переработку и сбыт продукции производств специализации района. Прекращение или сокращение
деятельности данных производств приводит к
приостановлению сбыта продукции производств специализации, что отрицательно
сказывается на экономических показателях практически всех экономических агентов
пострадавшего района, так как они, как правило, весьма тесно бывают связаны с
деятельностью с деятельностью производств специализации;
-
производства жизнеобеспечения населения. Для управления в ЧС они всегда носят приоритетное значение, поскольку связаны с
обеспечением жизнедеятельности населения пострадавших районов в экстремальный
период. Именно население рассматривается в управлении в ЧС как главный объект,
ради которого проводятся все митигационные
мероприятия;
-
инфраструктура, означающая работу транспортной системы, а также линейных
коммуникаций, обеспечивающих доставку энергии и связь. Важность инфраструктуры
при возникновении ЧС связана с обеспечением выдвижения и развертывания
специальных формирований МЧС, эвакуацией пострадавшего населения, подвозом
необходимых грузов.
Современная
региональная экономика – это централизованно регулируемая система. Основной
целью её регулирования является обеспечение динамичного развития местного
сообщества. Регулирование региональной экономики на территории региона или его
отдельных составляющих (применительно к области районов и муниципалитетов)
может осуществляться в различных экономических и административных формах:
налоги, ценные бумаги, залоговые фонды и гарантии, лицензирование
предпринимательской деятельности, субсидии малому бизнесу, бюджетное
финансирование развития инфраструктуры и пр.
Приоритеты
и конкретные инструменты регулирования региональной экономики с учетом их
возможного попадания в ЧС закрепляются в рамках различных программных
документов, разрабатываемых органами регионального управления: программ
социально-экономического развития, инвестиционных программ, программ поддержки малого
и среднего бизнеса и т.п. В программировании развития «каждого региона
отражаются стремления к устойчивому развитию, преодолению перекосов в триаде
«человек – природа – экономика»[8].
Вместе
с тем в отношении использования программного метода необходимо отметить, что в
настоящее время в России сформировалось двойственное отношение к федеральным
программам решения региональных проблем.
С
одной стороны, имеющийся опыт разработки и реализации таких программ выявил их
типичные недостатки, в том числе игнорирование базовых принципов
результативного программного управления, размытость целей и неконкретность
задач, отсутствие приоритетов и конкурсных процедур отбора программных
мероприятий, отсутствие ответственности за исполнение программ и т.п. Хроническое недофинансирование программ в значительной
степени является следствием, а не причиной этих недостатков. До настоящего
времени ни одна федеральная программа полностью не выполнена, и это не может не
породить весьма скептическое к ним отношение.
С другой - сам факт одобрения конкретной программы
Правительством РФ и включения её в перечень программ, финансируемых из
федерального бюджета, является немалым стимулом для появления все новых
предложений о разработке и утверждении указанных программ; при этом учитываются
как потенциальные возможности использования программных механизмов для
эффективного решения региональных проблем, так и сопутствующие выгоды
ресурсного, политического и иного характера[9].
Несмотря
на недостатки программный метод в настоящее время в
системе государственного регулирования экономики остается господствующим.
Так,
для общегосударственного уровня предметом программной проработки являются
проблемы, оказывающие глобальное влияние на динамику развития экономики страны
и связанные с реализацией регионального разреза государственной промышленной
политики:
освоение
пионерных районов промышленного развития;
вовлечение
в хозяйственный оборот крупных минерально-сырьевых и топливно-энергетических
ресурсов;
изменение
специализации экономики регионов или отдельных зон в ходе структурной
перестройки;
формирование
"полюсов" (зон, технополисов, крупных
объектов и т.д.) экономического роста, имеющих принципиальное значение для
создания эффективной структуры экономики страны (как отраслевой, так и
территориальной);
осуществление
необходимой санации предприятий, продукция которых направляется на
удовлетворение общегосударственных нужд;
создание
и развитие объектов зональной, межзональной и магистральной инфрастуктуры;
осуществление
регионального разреза государственной научно-технической политики: созданием и
развитием объектов науки и научного обслуживания в регионах, обеспечивающих
реализацию стратегических направлений исследований и крупных комплексных
научно-исследовательских межрегиональных программ;
реализация
государственной социальной политики, имеющей наиболее выраженный
территориальный характер, в первую очередь, в части смягчения региональных
диспропорций в уровне жизни, оказания помощи населению депрессивных регионов;
реализация
государственной экологической политики в части проблем общегосударственного,
межрегионального значения, а также наиболее сложных и требующих привлечения
значительных ресурсов экологических проблем регионального характера (катастроф
техногенного характера и т.д.).
На
уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как
осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе:
создание
новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств -
"точек роста", объектов производственной и социальной инфраструктуры,
позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;
создание благоприятных общеэкономических условий
функционирования и развития предприятий в регионе на основе: 1) развития
законодательной и нормативной базы, направленной на создание "режима
наибольшего благоприятствования", в первую очередь, для региональных
производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики
и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство; 2)
создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;
развитие
рыночной инфраструктуры общерегионального и
зонального (внутрирегионального) значения;
участие
в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и
инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.
На
уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут являться:
предприятия
сырьевой базы;
проблемы ликвидации диспропорций в развитии производств и
инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы соответственно
пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и
социальной инфраструктуры и т.д.);
вопросы
содействия развитию малого предпринимательства;
комплексное
совершенствование местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования
предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для
данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения
инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;
участие
в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;
проблемы
социальной ориентации - поддержка и развитие социально значимых объектов:
больниц, школ, детских учреждений и т.д.;
проблемы
содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров,
преодоления структурной безработицы и др.
При
этом для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь,
должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла.
Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или нисходящей
линии по "остаточному" принципу[10].
Применительно
к управлению в ЧС при использовании программно-целевых методов значительная
роль отводится созданию соответствующих экономических механизмов. Так, «в целях
повышения инвестиционной активности в регионах предусматриваются выплата
инвестиционных премий за сооружение объектов, гарантий под ссуду, помощь в
приобретении земель под строительные площадки, предоставление льготных кредитов
на инвестирование, создание территориальных и межпроизводственных консорциумов,
акционерных обществ для завершения ранее начатого
строительства объектов, в которых заинтересованы территории.
Методом
стимулирования экономики в условиях экономического кризиса, способствующим
оживлению темпов роста производства, а также осуществлению структурной
перестройки, будет использование инвестиционного налогового кредита для
поощрения вложения в слабые районы и прогрессивные отрасли, требующие новых
инвестиций»[11].
В
существующих рекомендациях по разработке программ социально-экономического
развития регионов, как видно из вышеизложенного, вопросы управления в ЧС
отдельно не отражаются. Это, на наш взгляд, является значительным недостатком,
но в целом данные вопросы во многом встроены в блоки обеспечения экологической
безопасности, а также считается, что противодействие ЧС реализуется на основе
действующих стандартов безопасности производства. Вследствие этого
государственное управление в ЧС осуществляется с учетом данных действующих
программ и во многом именно на них и базируется.
Эффективное
управление в ЧС на территориальном уровне невозможно без оценки потенциальных
возможностей зоны ЧС. Для этого государственное управление должно иметь
развернутую картину, касающуюся данного вопроса. В этих целях в его задачи
входит осуществление следующих работ:
-
построение сценария развития ЧС;
-
анализ изменения основных факторов в развитии ЧС;
-
получение долгосрочной и краткосрочной оценок важности зоны ЧС;
-
оценка уровня требуемых ресурсов;
-
выбор стратегии управления локализацией и ликвидацией ЧС[12];
-
проектирование и реализация восстановления пострадавшего района.
На
основе данных исследований в регионах целесообразно иметь Паспорт региона,
Паспорта отдельных административно-территориальных образований региона (с
уровнем детализации до отдельных населенных пунктов), Схемы развития и
размещения производительных сил регионов; Кадастры потенциально опасных зон и
объектов; Схемы инженерной защиты территории региона. Составление данных
документов во многом будет представлять собой возрождение прошлого
положительного опыта, поскольку в былые годы данные
документы в обязательном порядке входили в перечень документов территориального
управления народным хозяйством СССР. Задача состоит в том, чтобы в современных
условиях добиться их большей научной обоснованности и степени детализации.
Важной
стороной государственного управления в ЧС является организация подготовки к
экстремальным явлениям, которая предусматривает разработку и корректировку
оперативных планов по действиям при возникновении ЧС. В составе подобных планов
настоящее время можно отметить:
План
действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера.
Планы
эвакуации в мирное и военное время.
План
работы эвакуационной комиссии.
Личные
планы работников эвакуационных комиссий.
План
мероприятий по усилению общественной безопасности, защите персонала от
терроризма.
Календарные
планы основных мероприятий мирного и военного времени.
Схема
связи и оповещения.
Ещё одним весьма значительным аспектом
централизованного государственного управления в ЧС является подготовка
специальных формирований и населения к действиям в ЧС. Так, каждый боец
специальных формирований должен:
- уметь водить автомобиль и мотоцикл
любой отечественной марки;
- уметь работать на оборудовании для газо-, керосино-, электрорезки и сварки металлов;
- уметь работать на компрессорном
оборудовании для проделывания проходов и лазов в бетонных, кирпичных и других
стенах и перекрытиях;
- уметь работать с приспособлениями для
подъема обрушившихся плит перекрытий, балок, колонн и др.;
- уметь работать по спасению
потерпевших на высоте с использованием верхолазного снаряжения, в подземных
коммуникациях, на воде и под водой;
- уметь оказать потерпевшим первую
медицинскую помощь.
Подготовка к ЧС является весьма сложным и многогранным процессом,
требующим значительных затрат. В силу этого она может быть осуществлена лишь в
течении определенного времени путем систематической
работы практически всех общественных и государственных структур. Причем одним
из главных аспектов подобной подготовки должна служить подготовка населения к
действиям в ЧС[13]. Важность данного
направления деятельности обусловило появления специального Постановления
Правительства РФ от 02.11.2000 № 841 «Об утверждении положения об организации
обучения населения в области гражданской обороны», подписанного тогдашним Председателем
Правительства РФ И. Касьяновым. Согласно данному положению применительно к
управлению в ЧС основными задачами обучения населения в области гражданской
обороны являются:
а) изучение способов
защиты от опасностей, возникающих при возникновении ЧС, порядка действий по
сигналам оповещения, приемов оказания первой медицинской помощи, правил
пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты;
б) совершенствование
навыков по организации и проведению мероприятий по гражданской обороне;
в) выработка умений и
навыков для проведения аварийно - спасательных и других неотложных работ;
г) овладение личным
составом гражданских организаций гражданской обороны (далее именуются -
формирования) приемами и способами действий по защите населения, материальных и
культурных ценностей от опасностей, возникающих при ЧС.
В целом,
подводя итог вышеизложенному, можно отметить следующие
теоретические обобщения:
-
централизованное государственное управление в ЧС рассматривается как единый
непрерывный циклический процесс, охватывающий стадии: подготовка к ЧС,
функционирование в период возникновения ЧС, восстановление, реабилитация. Весь
данный комплекс в соответствии с мировым опытом носит наименование митигации;
-
наиболее важное значение имеет стратегический тип
управления в ЧС, который предусматривает наличие трех основных типов стратегий:
предотвращение причин возникновения ЧС; предотвращение самих экстремальных
ситуаций; смягчение, максимальное ослабление последствий ЧС. Данный тип
управления, в зависимости от функционального подхода, подразделяется на два
этапа: превентивный; этап противодействия экстремальным явлениям и ликвидации
их последствий;
-
важнейшим аспектом организации системы государственного централизованного
управления является функция информационного обеспечения, которая
предусматривает сбор и обработку соответствующих данных, необходимых для
непрерывного процесса управления и принятия решений. Для этого в рамках региональной
системы по ЧС должна существовать специальная информационно-управленческая
подсистема. Важным звеном данной подсистемы должен явиться экспертный совет по
решению вопросов оповещения населения об опасности возникновения ЧС;
-
непосредственно по проблемам экономического характера необходимо обратить
внимание на изучение следующих вопросов: исследование особенностей
функционирования региональной экономики при временном нарушении внутри- и межрегиональных хозяйственных связей; проведение комплексной
оценки возможностей функционирования экономики региона в условиях нарушения и
последующего восстановления хозяйственных связей, возникших в результате
экстремальных явлений; разработка комплекса математических моделей
функционирования экономики территориальных звеньев (район, город) при временном
нарушении и последующем восстановлении хозяйственных связей; разработка
математических программ для реализации математических моделей на вычислительной
технике, создание автоматизированного банка данных; разработка
информационно-поисковой системы для управления народным хозяйством в условиях
действия социально-политических конфликтов, стихийных бедствий, аварий и
катастроф; создание системы управления экономикой для принятия оперативных
решений органами государственного управления; разработка предложений в
программы и проекты социально-экономического развития, направленные на
предотвращение или снижение ущерба от последствий социально-политических
конфликтов, стихийных бедствий, аварий и катастроф, а также планы гражданской
обороны мирного времени;
-
приоритеты и конкретные инструменты регулирования региональной экономики с
учетом их возможного попадания в ЧС должны закрепляться в рамках различных
программных документов, разрабатываемых органами регионального управления:
программах социально-экономического развития, инвестиционных программах,
программах поддержки малого и среднего бизнеса и т.п.;
- ещё одним важным
аспектом государственного управления в ЧС является подготовка населения. При этом делается акцент на следующие аспекты: изучение способов
защиты от опасностей, возникающих при возникновении ЧС, порядка действий по
сигналам оповещения, приемов оказания первой медицинской помощи, правил
пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты; совершенствование
навыков по организации и проведению мероприятий по гражданской обороне;
выработка умений и навыков для проведения аварийно - спасательных и других
неотложных работ; овладение личным составом гражданских организаций
гражданской обороны (далее именуются - формирования) приемами и способами
действий по защите населения, материальных и культурных ценностей от
опасностей, возникающих при ЧС.
Таким
образом, можно отметить, что централизованное государственное управление и
планирование экономики в условиях ЧС и в режиме повседневной деятельности по
обеспечению устойчивости народного хозяйства региона является одним из главных
инструментов борьбы с экстремальными явлениями, от его использования во многом
зависит эффективность противостояния региона социально-политическим конфликтам,
стихийным бедствиям, авариям и катастрофам.