Королёв Д.А.
Ставропольский государственный университет, Россия
О формах контроля
за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах
Несмотря на то, что идея
о необходимости самостоятельности органов местного самоуправления получила большое
распространение и признание в мире, значение контроля за их деятельностью (в
том числе внутреннего) это не снижает. Деятельность по контролю органов
местного самоуправления в зарубежных странах имеет достаточно разнообразные
формы.
В.И. Рохлин считает, что
в настоящее время сформировались в основном следующие направления
контролирующей деятельности:
- парламентский контроль;
- президентский контроль
(контроль главы государства);
- контроль органов
исполнительной власти;
- судебный контроль;
- внутриведомственный
контроль (в пределах конкретного предприятия, организации, системы);
- общественный контроль.
(1)
А.Б. Зеленцов, говоря о
контроле за деятельностью публичной администрации в зарубежных странах в
зависимости от положения органа, его осуществляющего, выделяет внутренний и
внешний контроль. Внутренний контроль – это самоконтроль, т.е. контроль,
осуществляемый внутри самой публичной администрации её же силами по отношению к
отдельным органам, подразделениям, персоналу. Этот контроль:
- проводится в порядке
подчинённости вышестоящими инстанциями в отношении нижестоящих либо специально
выделенными в этих целях должностными лицами, органами и подразделениями;
- направлен
непосредственно на охрану от нарушений подконтрольными субъектами норм
объективного права и опосредованно – на защиту субъективных прав и законных
интересов;
- предполагает наблюдение
за способами выполнения административными учреждениями и их персоналом своих
функций, а также исправления в их действиях того, что является противозаконным
или свидетельствует о низком качестве управления. (2)
Внешний контроль – это
контроль, который осуществляют органы, организации и учреждения, действующие
вне организационных структур активной администрации (в том числе органов
местного самоуправления). Формы этого контроля многообразны. Его могут
производить органы законодательной власти, судебные и квазисудебные учреждения,
омбудсман и т.д. Функцию внешнего контроля в отдельных социалистических и
постсоциалистических странах выполняет прокуратура.
Таким образом, внутренний
контроль реализуется в форме административного контроля, внешний контроль –
посредством таких его форм, политический контроль, институт омбудсмана и
юрисдикционный контроль. (3)
С.Ю. Кашкин вообще
полагает, что для европейской системы местного самоуправления (более близкой
современной России) характерно наличие у местных органов управления функций в
отношении местного самоуправления.
По его мнению, первой
такой функцией являлась административная опека. Она предполагает, что решения
органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат
одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху
(префекта, губернатора, бургомистра и т.п.). В одобрении могло быть отказано по
мотивам как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время
преобладает функция административного надзора, который ограничивается проверкой
только законности решений органов местного самоуправления. Обычно
администратору для проверки решения даётся небольшой срок, по истечении
которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу. Новая
тенденция заключается в том, что администратор может оспорить судебное решение
только в судебном порядке. (4)
Интересно, что А.Б.
Зеленцов контроль за деятельностью публичной администрации специально разделяет
на контроль за законностью и контроль за целесообразностью (причём не
указывает, что последний не применяется к органами местного самоуправления).
Контроль за законностью призван выявить соответствие административных действий и
решений закону. При этом они должны неукоснительно соблюдать не только
собственно законы, но и иные нормативно-правовые акты, административные
договоры, общие принципы права, выводимые из самих законов и требований
«естественной справедливости».
Указанный автор выделяет
следующие обобщённые требования, которые предъявляются публичной администрации
в зарубежных странах в рамках соблюдения режима законности:
- подчинение
административной деятельности закону и признание верховенства Конституции;
- связанность
административных властей при издании
конкретных актов управления своими ранее принятыми актами общего характера;
- издание
административных актов только в пределах компетенции, в установленном порядке,
определяемых правом (во французском праве в качестве условия законности
действий рассматривается также общественно полезная цель);
- осуществление
административно-властных действий только на основе строгого соблюдения
процессуальных норм;
- соблюдения прав
граждан, создание для них возможности оспорить неправомерные акты публичной
администрации и получить защиту от административного произвола.
Контроль же за
целесообразностью административных действий и решений предполагает выявление
своевременности, способов, средств и мотивов их осуществления, оценку их эффективности
и способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным ущербом
для индивидуальных прав и интересов. (5)
Покажем это подробнее на
примере Республики Польша. Для неё традиционным является создание высшего
контрольного органа с конституционным статусом. Не стала исключением и
Конституция от 2 апреля 1997 г. (одобренной на референдуме 25 мая 1997 года). В
ней закреплён статус Верховной Палаты Контроля.
Положение этого высшего
контрольного органа урегулировано статьями 202 - 206 Конституции Польши,
которые включены в раздел IX «Органы государственного контроля и охраны права», и Законом
о Верховной Палате Контроля от 23 декабря
Отмечается, что Верховная
Палата Контроля контролирует деятельность органов правительственной
администрации, Польского Национального Банка, государственных юридических лиц и
иных государственных организационных единиц с точки зрения законности, экономности,
целесообразности и добросовестности. Между тем она может контролировать
деятельность органов территориального самоуправления, коммунальных юридических
лиц и иных коммунальных организационных единиц только с точки зрения
законности, экономности и добросовестности (но не целесообразности).
При этом согласно Закону,
Высшая Палата Контроля, контролируя организационные единицы, исследует, прежде
всего, исполнение государственного бюджета, а также реализацию законов и других
нормативных актов в финансовой, хозяйственной и организационно-административной
деятельности этих единиц. Однако добросовестность выполнения территориальным
самоуправлением его собственных задач Палата не проверяет. (7)
Таким образом, в
частности, в Республике Польша не исключен контроль деятельности органов
местного самоуправления с точки зрения различных критериев, а не только законности.
Подтверждает эту точку
зрения и состояние контроля за деятельностью публичной администрации во
Франции. Французская правовая доктрина среди форм административного контроля
выделяет административную опеку (которая осуществляется представителями
государства именно за деятельностью децентрализованных субъектов). (8) А.Н.
Козырин пишет, что обычно административная опека сводится к контролю за
законностью и значительно реже - целесообразностью. Он специально поясняет, что
если контроль за целесообразностью действий будет слишком жёстким, он приведёт
к фактическому упразднению децентрализации. (9) Данное мнение подтверждается
А.Б. Зеленцовым, полагающим, что «в значительной мере опека сводится к контролю
законности, однако в определённых случаях допускается контроль целесообразности
административных действий». (10) Эта оценка несколько расходится с позицией
С.Ю. Кашкина, который достаточно резко оценивает административную опеку как
«пережиток бюрократической централизации». (11)
Однако более обоснованным
представляется приведённое выше мнение членов авторского коллектива учебника
«Административное право зарубежных стран». Так, А.Б. Зеленцов специально указывает,
что опека осуществляется в порядке исключения и при наличии определённых
условий: её цели, сфера и формы должны быть определёны законом. При этом
различаются два вида опеки: обычная и экстраординарная. Обычная опека имеет в
качестве своего объекта финансы, деятельность публичных служащих и
специализированную деятельность децентрализованных органов, для осуществления
которой они были созданы. Экстраординарная опека осуществляется в чрезвычайных
ситуациях, вызванных негативными процессами в деятельности децентрализованных
органов. Этот вид опеки касается не только отдельных незаконных актов и действий,
а распространяется на всю деятельность децентрализованного органа. (12)
Вообще административный
контроль в зарубежных странах имеет различные виды. Во-первых, это внутренний
административный контроль, осуществляемый самой администрацией по собственной
инициативе (он преследует публичные цели, и сюда также включается опека) -
например, иерархический контроль, который проводится вышестоящими инстанциями в
отношении нижестоящих, может касаться законности и целесообразности
административных действий, их необходимости, эффективности, добросовестности. В
процессе этого контроля вышестоящая инстанция вправе изменять или отменять неправомерные
и нецелесообразные решения подконтрольной стороны. Иерархический контроль
включает в себя служебный контроль (вышестоящих должностных лиц за действиями
нижестоящих), контроль вышестоящими органами нижестоящих. (13)
Ещё один вид такого контроля
– надведомственный, который делится на общий и специальный.
Во-вторых, существует
административный контроль, инициируемый прямыми обращениями частных лиц в
компетентные административные органы. Он делится на два вида: 1) обращение в
административные органы, не предполагающее использование каких-либо процедур;
2) оспаривание административных актов и действий с применением юридических
процедур рассмотрения спорных вопросов. А.Б. Зеленцов выделяет в этой связи
такие виды обращений как уведомление администрации, административное прошение и
оспаривание в административном порядке (административное оспаривание). (14)
Отметим, что внешний
контроль за деятельность органов местного самоуправления в различных зарубежных
странах осуществляет и уполномоченный по правам человека (омбудсман). Институт
омбудсмана, например, в Великобритании был введён Законом о парламентском
уполномоченном 1967 г., на основании которого начал действовать в том числе
уполномоченный в сфере деятельности местной администрации. (15)
Ю.В. Поповым было высказано
мнение, что «обеспечению прав и свобод человека на местном уровне будет
способствовать предоставление представительному органу муниципального района
права введения должности уполномоченного по правам человека в данном
муниципальном образовании (аналогично опыту Великобритании)». (16) По нашему
мнению, эту инициативу следует поддержать.
Итак, в зарубежных
странах формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления
довольно многообразны не только за счёт субъектов осуществления такого
контроля, но и его критериев.
Литература:
1. Рохлин В.И.
Государственный контроль и прокурорский надзор. – Спб.: Юридический центр
Пресс, 2003. – С. 21.
2. Административное право
зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. – М.: Спарк, 2003. –
С. 163.
3. Там же.
4. Конституционное
(государственное) право зарубежных стран / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А.
Страшун. – М.: Норма, 2005. – С. 845.
6. Чехарина В.И. Основы
конституционного строя Республики Польша. – М.: Наука, 2004. – С. 113.
7. Там же. С. 114-115.
9. Там же.
10. Там же. С. 165.
11. Конституционное
(государственное) право зарубежных стран / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А.
Страшун. – М.: Норма, 2005. – С. 845.
13. Там же. С. 164.
14. Там же. С. 167.
16 – Попов Ю.В. Проблемы
осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения
законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (на примере
субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального
округа). – Автореф. дис. … канд. юр. наук. – Ставрополь, 2004. – С. 8.