Кобышева Е.И.

Ставропольский государственный университет, Россия

Муниципальные СМИ: закрепление основ правового

статуса и порядка организации деятельности

В название нашей статьи вынесен субъект муниципально-правовых отношений, которого де юре не существует. Дело все в том, что в Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991г. «О средствах массовой информации» нет понятия муниципального СМИ.

Все комментарии к указанному законодательному акту предлагают считать, что указание в законе на то, что существуют государственные СМИ само собой означает и то, что признаются и муниципальные СМИ. Однако с точки зрения конституционного права и текста Конституции Российской Федерации «государственное» и «муниципальное» – это разные понятия, которые нельзя объединять в одно. По этой причине, естественно, что уже не первый год идет дискуссия о необходимости внесения в закон «О средствах массовой информации» соответствующих изменений, либо замене его новым более совершенным федеральным законом.

Как указывает Трофимов М.С., «…в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» 1991г. необходимо внести изменения и ввести в него понятие «муниципального средства массовой информации». Данный термин используется в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», а также в ряде законодательных актов, принятых после вступления в силу Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» 1991г.» [12, с.10]

В 2004 году через комитет по информационной политике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации прошло 43 законопроекта. Это больше чем законодательных инициатив в области экологии, культуры, спорта, семьи, молодежи, природных ресурсов, природопользования. Проблемы СМИ занимают внимание депутатов больше, чем проблемы промышленности, строительства и наукоемких технологий; больше чем проблемы ветеранов (26 законопроектов); охрана здоровья (35 законопроектов); вопросы местного самоуправления (38 законопроектов), и даже национальные проблемы (9 проектов). [11, с.22]

Несмотря на еще не исчерпанный потенциал Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» наиболее вероятна его замена новым законодательным актом либо на основе Проекта союза Журналистов России (Проект СЖР) [13], либо Проекта Индустриального комитета СМИ (Проект ИКСМИ) [9]. В тексте и того и другого проекта содержится понятие муниципального средства массовой информации.

Таким образом, в отношении правового статуса муниципального средства массовой информации и порядка организации его деятельности можно заключить, что необходимо обращение к целому ряду нормативно-правовых актов Российской Федерации. К таковым мы относим: Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и т.д.

Специально уточним, что в основу характеристики правового статуса муниципального СМИ нами положены нормы Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», касающиеся государственных средств массовой информации, хотя это, как мы указали выше, и не верно с правовой точки зрения.

Далее рассмотрим основы правового статуса муниципальных средств массовой информации. Они содержатся в ряде законодательных актов, основное место среди которых принадлежит Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации «О средствах массовой информации», Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит целый ряд статей, посвященных закреплению свободы массовой информации. Она впервые в российской истории конституционно закрепила понятие «свобода массовой информации» и дала этой свободе высшую конституционную гарантию: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается» (часть 5 статьи 29).

Часть 1 статьи 29 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому свободу мысли и слова. Как отмечает Трофимов М.С., «мы можем сделать вывод, что Конституция Российской Федерации в части 1 статьи 29 гарантирует свободу слова в любой его ипостаси – в устной ли, в письменной или цифровой (электронной)» [12 ,с.78].

В соответствии с частью 2 статьи 29 Конституции Российской Федерации в средствах массовой информации не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

В части 3 статьи 29 Конституции Российской Федерации закрепляется недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Это конституционное положение обязаны соблюдать все – государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их должностные лица, все члены общества. «Тем самым охраняется внутренний мир человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе право менять свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе познания реальности» [7, с.126].

Право на свободу мысли и слова, на свободное выражение своего мнения неотделимо от права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленных в части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации. Прежде всего, это право реализуется через средства массовой информации, так как они в настоящее время являются наиболее значимыми и влиятельными источниками информирования личности и общества.

Содержание статьи 29 Конституции Российской Федерации положено в основу законодательных актов, регулирующих деятельность средств массовой информации в России. Следовательно, они являются общими как для всех участников правоотношений в области свободы массовой информации, так и для всех видов СМИ (печатных, акуд0визуальных и др.) всех типов собственности (государственных, муниципальных, частных).

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» состоит из 7 глав и 62 статей.

В главе первой «Общие положения» законодатель изложил основную концепцию свободы массовой информации в России, основанную на международных стандартах в этой области и статьи 29 Конституции Российской Федерации.

Вторая глава Закона «Организация деятельности средств массовой информации» регламентирует порядок создания СМИ.

В этой главе раскрывается институт учредителя СМИ (статья 7); регистрация СМИ и связанных с ней действий (статьи 8-15); прекращение и приостановление деятельности СМИ (статья 16); установление правосубъектности средства массовой информации (статья 17); статусные статьи (статья 18 – статус учредителя, статья 19 – статус редакции, статья 21–статус издателя); устав редакции (статья 20); договоры (статья 22); информационные агентства (статья 23); иные средства массовой информации (статья 24).

Остальные главы указанного законодательного акта мы в настоящий момент рассматривать не станем, ограничимся лишь замечанием, что структура Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» соответствует очередности возникновения тех или иных правоотношений.

В статье 5 указанного выше Закона Российской Федерации указывается на комплексность системы законодательных актов о средствах массовой информации. Причем, указанный Закон указывает, что законодательство о средствах массовой информации состоит из настоящего закона и издаваемых в соответствии с ним других законодательных актов.

В целях настоящего исследования отметим Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который хотя и не имеет прямого отношения к регулированию отношений по созданию и деятельности СМИ, тем не менее, устанавливает крайне важные правила поведения средств массовой информации в условиях проведения избирательных компаний и референдумов.

Так вот в этом законе средства массовой информации подразделяются на государственные, муниципальные и негосударственные СМИ (статья 47 Закона).

К государственным или муниципальным СМИ законодатель относит те, которые отвечают следующим требованиям: а) наличие в составе соучредителей СМИ или выпускающей его организации государственного (муниципального) органа, организации, учреждения; б) наличие бюджетного финансирования текущей деятельности в предшествующий выборам год; в) наличие государственной (муниципальной) доли в уставном капитале.

Хотим отметить тот факт, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит норму, согласно которой органы местного самоуправления могут создавать печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации (пункт 7 статьи 17). Никаких иных норм о средствах массовой информации и о свободе массовой информации данный закон не содержит.

В тоже время, в пункте 25 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утратившем силу в основной части с 1 января 2006г., к предметам ведения местного самоуправления относилось создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования [8].

По нашему мнению, необходимо считать, что отношения по поводу учреждения, органризации деятельности и деятельности муниципальных СМИ регулировались нормами иных законодательных актов, прежде всего относящихся к информационному законодательству.

Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» предусматривается возможность издания нормативных актов, регулирующих отношения в сфере свободы массовой информации, не только Российской Федерацией, но и ее субъектами. «Вместе с тем, обратившись к конституционным нормам о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, мы обнаружим, что вопрос о том, к чьему ведению относится правовое регулирование отношений, связанных со СМИ, в Конституции Российской Федерации не урегулирован» [12, с.190].

Однако, мы должны сделать вывод о том, что в федеральном законодательстве устанавливаются общие для всех субъектов РФ рамки правового статуса СМИ, тогда как субъектами федерации статус региональных и муниципальных СМИ может быть дополнен и конкретизирован.

Окончательно индивидуальный правовой статус любого СМИ фиксируется в его уставе.

Как отмечает М.А. Федотов, «Категория правового статуса СМИ призвана отразить юридическое опосредование их фактического положения. Его структура может быть представлена как композиция следующих основных элементов: правовое состояние, правосубъектность, статуарные права и обязанности, гарантии их реализации» [14, с.190].

В соответствии с действующим законодательством о СМИ средства массовой информации должны рассматриваться как объект права, а субъектом всех правоотношений необходимо считать ту организацию, которая является выпускающей [14].

В данном случае речь уже идет в частности об организационных формах выпускающей организации, ее взаимоотношениях с редакцией СМИ, собственности в сфере свободы массовой информации и т.д. Следовательно, основное место в системе правовых норм, посредством которых осуществляется регулирование этих отношений, принадлежит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и нормам Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации».

Как мы отмечали ранее, вторая глава закона о СМИ регламентирует порядок создания средств массовой информации.

Учреждение и регистрация СМИ являются основами для обретения средством массовой информации правосубъектности.

В соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" учредителем (соучредителем) средства массовой информации может быть гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, государственный орган.

Согласно закону учредителей может быть несколько и в таком случае они являются соучредителями. В тоже время, как мы отмечали выше, существенным недостатком нормы статьи 7 является отсутствие среди субъектов, имеющих право учреждения СМИ, органов местного самоуправления.

Вторым важнейшим субъектом отношений по поводу организации деятельности и осуществления деятельности СМИ является редакция, статус которой определяется статьей 19 вышеназванного Закона Российской Федерации.

Несмотря на то, что из указанного Закона не вытекает обязанность редакции регистрироваться в качестве юридического лица [10], редакции, как правило, приобретают этот статус для осуществления предпринимательской деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Отношения между учредителем и редакцией, как правило, осуществляются на основе устава СМИ или двухстороннего договора. Редакция СМИ действует на основе профессиональной самостоятельности и вмешательство в профессиональную деятельность редакции со стороны учредителя не допускается. Учредитель же определяет регион распространения продукции СМИ, но не вправе влиять на редакционную политику.

Важно отметить, что в соответствии с законом одно и тоже юридическое лицо, объединение граждан и т.д., могут выступать сразу и как учредитель и как редакция СМИ.

Для начала работы учредитель СМИ в обязательном порядке должен зарегистрировать созданное средство массовой информации.

В тоже время, регистрации подвергается не только средство массовой информации, но и учредитель. Это положение вытекает из требования Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 51) о том, что юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации.

В результате возникает следующая проблема: Гражданский кодекс Российской Федерации субъектами гражданских правоотношений признает граждан, юридических лиц, государство, органы местного самоуправления, а Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» признает правосубъектность также и объединений граждан и допускает возможность деятельности редакции без получения статуса юридического лица.

Существуют и другие несоответствия Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и Гражданского кодекса Российской Федерации в сфере организации деятельности СМИ, распространения массовой информации и т.д.

В результате мы получаем недостаточно четко урегулированные правоотношения в сфере взаимоотношений учредителя муниципального СМИ, редакции муниципального СМИ, издателя муниципального СМИ и возможного собственника имущества редакции или издателя муниципального СМИ.

Эта проблема получает некоторое разрешение путем заключение обоюдных гражданско-правовых договор между указанными субъектами, однако не решает основной проблемы – необходимости приведения законодательства о СМИ в соответствие с современными реалиями общественной жизни.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета.– 1993. – № 237. – 25 декабря.

2. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 7. – Ст. 300.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть 1) от 30.11.1994. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 32. Ст. 3301

4. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 35. – Ст.3506

5. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 24. – Ст.2253

6. Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст.3822.

7. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Фонд «Правовая культура», 1996. – С.126

8. Настоящее положение Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действовало вплоть до 1 января 2006г.

9. Обсуждение законопроектов закона о СМИ – М.: Институт проблем информационного права, 2003.

10. Разъяснения Роскомпечати Российской Федерации, Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации «О порядке применения статьи 19 части 2 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» // Российские вести. – 1995. – № 94. – 24 мая.

11. Средства массовой информации России 2004: анализ, тенденции, прогноз. Аналитический доклад – М.: Издательство «Известия», 2005.

12. Трофимов М.С. Реализация права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: Дис…. канд. юр. наук, Ставрополь, 2005. – С.10

13. Федотов М.А. Закон о средствах массовой информации. Редакция 2001 года. Инициативный авторский проект. – М.: Издание Союза журналистов России. 2000.

14. Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Междунар. Отношения, 2002.