Селезень П.О.

Національний університет державної податкової служби України

Вплив глобалізації на розвиток фіскального суверенітету

 

         Доходи державного і місцевих бюджетів, національне багатство країни, соціально-економічний розвиток регіонів, рівень життя як окремих індивідів, так і в цілому суспільства багато в чому залежать від існуючої податкової системи. Разом з тим, її роль не варто обмежувати лише функцією наповнення доходних частин бюджетів різних рівнів. В сучасних умовах вона починає відігравати важливу роль як важіль впливу на міжнародне розміщення факторів виробництва, прямі і портфельні інвестиції, діяльність фінансових ринків. За таких умов держава намагається максимально ефективно реалізувати свої економічні інтереси, визначаючи податкову політику в межах власних кордонів, що обумовлюється наявністю такого її невід’ємного атрибуту як суверенітет у сфері оподаткування.

         Набираючі обертів глобалізаційні процеси слугують вагомим аргументом на користь твердження про нагальну необхідність здійснення широкомасштабних досліджень щодо з’ясування їх ролі як чинника впливу на еволюційний розвиток держави та її суверенітету. До розгляду окремих аспектів цієї проблеми звертались як зарубіжні (Маккормік, Вільдхабер та ін.), так і російські та українські (М. Ушаков, І. Лукашук, Т. Кремень, Р. Сербин тощо) представники юридичної науки. Але при цьому серед робіт вказаних авторів нам, на жаль, не вдалось знайти ґрунтовних досліджень щодо особливостей розвитку суверенітету держави саме в сфері податкових правовідносин.

         Об’єктивним наслідком впливу глобалізації на розвиток держави є стимулювання як добровільного, так і вимушеного перерозподілу суверенних повноважень на рівень регулювання місцевих і регіональних органів влади та на рівень наднаціонального регулювання міжнародними організаціями [9,с.38]. Однак ці процеси набувають специфічних рис у сфері правового регулювання питань оподаткування, які потребують висвітлення.

         Вважаємо, що причиною розширення фіскальних повноважень місцевих і регіональних органів влади є, насамперед, намагання максимально повно врахувати особливості розвитку та економічний потенціал окремих адміністративно-територіальних одиниць, що є достатньо складним завданням за умов існування централізованої системи управління. Не останню роль при цьому відіграє і делегування достатньо широких повноважень у соціальній і економічній сферах життя суспільства (утримання дошкільних закладів освіти, соціальний захист та соціальне забезпечення та ін.) з боку вищих органів влади на рівень місцевих та регіональних, що обумовлює зростання витрат на вказані цілі. Фіскальні ж наслідки цих процесів потребують адекватного вирішення у формі передачі достатньо широких повноважень місцевим і регіональним органам влади щодо формування власних систем доходів, особливо податкових. Примітно, що провідні країни зрозуміли це досить давно, оскільки “децентралізація податкових систем – процес, який йде особливо швидкими темпами в індустріально розвинених країнах”[7,с.69] та властивий як федеративним, так і унітарним державам.

         Однак це дало привід окремим науковцям стверджувати, що “суверенітет перестав бути виключною монополією національних урядів”, обґрунтовуючи такі висновки зростанням ролі “субнаціональних урядів” у вирішенні окремих питань [6,с.38].

         А.М.Соколовська, досліджуючи закономірності оподаткування через призму розподілу податкових повноважень між бюджетами різних рівнів, зазначала, що за кожним рівнем влади має бути законодавчо закріплено власну стабільну доходну базу. Обумовлюється це розмежуванням функцій і компетенції кожного рівня влади в державі та необхідністю зміцнення самостійності бюджетів різних рівнів [9,с.134]. Зрозуміло, що податкова система також має забезпечувати в обов’язковому порядку і можливість здійснення єдиної податкової політики в межах державної території з причини необхідності збереження безперешкодного руху товарів, робіт, послуг, капіталу. В протилежному випадку непродумане наділення місцевих і регіональних органів влади широкими повноваженнями щодо встановлення, зміни і стягнення податків призведе до їх податкової сваволі. Така ситуація була характерною для Росії у 1994-96 рр., де органи місцевого самоврядування, виходячи з власних територіальних інтересів, розробляли і встановлювали додатково до закріплених на федеральному рівні регіональні та місцеві податки і збори, що створило сприятливі умови для посилення податкового сепаратизму і деформації економічного простору [3,с.47] Тому за таких умов, на нашу думку, доцільніше було б вести мову не про обмеження державного суверенітету у сфері оподаткування через розширення фіскальних повноважень місцевих і регіональних органів влади, а всього лише про економічно доцільний перерозподіл окремих фіскальних повноважень зі збереженням достатніх важелів впливу за центральними органами влади для контролю щодо відповідності наслідків їх реалізації загальнодержавним інтересам. Обґрунтованість цього положення не залежить від обраної в державі моделі контролю за фіскальною діяльністю місцевих і регіональних органів влади.

         Так, В.І. Кравченко в своїй роботі виділяє наступні схеми контролю центрального уряду за правовим регулюванням місцевих і регіональних податків  [5, с.175-176]:

1)     місцеві органи влади самостійно встановлюють місцеві податки і збори, а центральна влада обмежує їх максимальні ставки (Норвегія, Бельгія). У федеративних державах основне коло питань місцевого оподаткування перебуває в компетенції суб’єктів федерації. Види місцевих податків встановлюються органами влади штатів у США, кантонів – у Швейцаріїї тощо. Ставки ж місцевих податків визначають муніципалітети;

2)     усі види місцевих податків запроваджуються законами, які ухвалює парламент країни. Місцеві органи влади мають повноваження щодо встановлення ставок податків у межах законодавчо визначених їх граничних рівнів. До компетенції місцевих органів влади включено також право приймати рішення про запровадження місцевих податків, визначених законодавством.

Однак автор залишає поза увагою те, що незалежно від обраної моделі центральні органи влади завжди резервують за собою право здійснення ефективного контролю за реалізацією фіскальних повноважень нижчими органами влади, зокрема за допомогою закріплення у законодавстві положення про пріоритет норм загальнодержавного закону, в т.ч. і з питань оподаткування, що властиво для федерацій, або ж встановлення спеціальних норм про єдність податкової системи. Наприклад, у Конституції США зазначається, що у випадку, якщо закон штату суперечить федеральному, верховним правом країни вважається останній. Спеціальна ж норма про єдність податкової системи міститься в статті про податкову юрисдикцію верховної законодавчої влади. Конгресу надано право встановлювати податки, мито, податі та акцизи, але вони мають бути єдиними для всієї території Сполучених Штатів (р.8 ст.1) [7,с.71]. В Конституції України також вказується на те, що виключно законами України встановлюється система оподаткування, податки і збори (п.14 ч.2 ст.92) [1,с.20]. Такі положення ще раз дозволяють нам вказати на недостатню обґрунтованість тверджень про ліквідацію чи ерозію державного суверенітету у сфері оподаткування за рахунок “передачі” окремих фіскальних повноважень на нижчі рівні влади.

Окремої уваги потребує розгляд питання про міжнародно-правовий аспект функціонування фіскального суверенітету, адже за умов розширення повноважень місцевих і регіональних органів влади у сфері регулювання податкових правовідносин можливе виникнення питань щодо передачі на нижчі рівні влади окремих елементів реалізації фіскального суверенітету, що безпосередньо пов’язані з правосуб’єктністю держави у міжнародному праві. Російський вчений Д.В. Вінницький, аналізуючи практику Російської Федерації щодо реалізації своєї податкової компетенції в області укладення міжнародних договорів з питань оподаткування, вказував на те, що держава зачіпає при цьому багато аспектів, пов’язаних з компетенцією суб’єктів Російської Федерації, муніципальних утворень [4,с.163]. Наприклад, визначення ряду елементів оподаткування з такого регіонального податку як податок на майно організацій знаходиться в компетенції суб’єкта Російської Федерації (ст.ст.12,14 ПКРФ), з таких місцевих податків, як земельний податок, податок на майно фізичних осіб, - в компетенції муніципальних утворень [2,с.38-41]. Але при цьому, в угоді про уникнення подвійного оподаткування, яка укладається між Російською Федерацією і іншою державою, можуть безпосередньо вирішуватись деякі питання (в частині сплати регіональних чи місцевих податків), які безпосередньо належать до компетенції відповідно регіонів чи муніципальних утворень. Таким чином, автор фактично стверджує відсутність будь-якої компетенції місцевих і регіональних органів влади у фіскальній сфері на міжнародно-правовому рівні. Як нам здається, така точка зору потребує деяких уточнень.

Так, у п.3  ст.9 Європейської хартії місцевого самоврядування йдеться про те, що “... частина фінансових коштів органів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих податків і зборів, ставки яких органи місцевого самоврядування мають право встановлювати в межах, визначених законом” [8,с.85]. Ця норма дозволяє нам вести мову про створення міжнародно-правових гарантій забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. Тому, на нашу точку зору, в такому випадку можна вести мову про наявність у органів місцевого самоврядування певного обсягу правозастосувальної компетенції у сфері оподаткування на міжнародно-правовому рівні.

Отже, сучасні глобалізаційні процеси справляють величезний вплив на розвиток суверенітету держави у сфері оподаткування, що виявляється у дедалі більшому розширенні фіскальних повноважень місцевих і регіональних органів влади. Однак це не дає достатньо обґрунтованих підстав для ведення мови про “обмеження” державного суверенітету, оскільки держава здійснює контрольовану передачу на рівень регулювання названими суб’єктами повноважень щодо реалізації належних їй суверенних прав у сфері оподаткування. Підтвердженням тому слугує резервування державою права на поновлення повного обсягу фіскальних повноважень у випадку використання їх всупереч державним інтересам.

 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1.     Конституція України. - Х.: Фоліо, 2005.-48 с.;

2.     Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: Постатейный комментарий/Под общ. ред. В.И.Слома. - М.:Изд-во “Статут”,1999.-396 с.;

3.     Березин М.Ю. Разграничение налоговых полномочий в федеративном государстве//Государство и право. – 2006. - №1. – С.45-43;

4.     Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. – М.: Изд-во НОРМА, 2000. - 192 с.;

5.     Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. пос. – К.: Т-во “Знання”, КОО, 1999. – 487 с.;

6.      Кремень Т. Державний суверенітет в добу глобалізації//Політика і час. - 2003. - №10. - С.36-40;

7.      Крылова Н.С. Налоговое регулирование в федеративных государствах: конституционно-правовые аспекты//Государство и право. – 2001. - №6. – С.66-73;

8.     Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування. Навч. пос./       М. Пітцик, В. Кравченко, Е.С. Монь йо, Б. Фонтан, В. Черніков та ін./ - К., 2000. – 136 с.;

9.      Соколовська А.М. Податкова система держави: теорія і практика становлення. – К.: Знання – Прес, 2004. – 454 с.