Каждаров М.М.

Аспирант КазНУ им. Аль-Фараби г. Павлодар

Вертикальная система государственного управления.

В научной юридической литературе, понятие вертикальной системы используется для характеристики структур власти. Для уяснения этого понятия в рамках государственного управления, необходимо проанализировать понятия «система» и «вертикаль».

Термин «система» происходит от греческого слова «system» - целое, составленное из частей соединение. [3] Общей теорией систем не выработано единого трактования понятия «система». Распространенным является определение, в соответствии с которым система понимается как упорядоченная совокупность компонентов, взаимосвязанных (между собой и со средой) и взаимодействующих таким образом, что в результате у нее возникает новое, системное качество (эмерджетность) не характерное образующим ее отдельным компонентам.

В соответствии с кибернетическим подходом, который используется в теории управления и в теории государственного управления, система управления представляет собой совокупность двух подсистем – управляющей и управляемой, и связей между ними.

Понятие «вертикали», в данном случае, означает расположение элементов этой системы управления последовательно, один над другим, то есть иерархично. Иерархия является сущностью вертикальной системы.

Иерархия – (от гр. hieros – священный и arhe – власть) расположение частей или элементов целого в порядке от высшего к низшему. Независимо от формы государственного устройства вертикальность системы государственного управления проявляется во всех моделях государственного аппарата.

Применимо к государственному управлению и исполнительной власти, «вертикаль» является организационной формой построения системы исполнительных органов.

Иерархия издревле присуща любой управляющей системе. Откуда же берёт начало разделение по вертикали элементов единой системы на вышестоящие и нижестоящие? По-видимому, причина кроется в «статусном неравенстве». Индивиды, составляющие человеческое общество, с самого рождения равны в своих естественных правах, но в личных качествах они не равны. Именно личные качества обуславливают выделение лидера, который должен координировать действия членов общества, руководить ими для обеспечения жизнедеятельности.

Возвышение лидера над остальными членами общества, подчинение каждого воле одного – по такому принципу организовывалось первобытное общество. Постепенно, с усложнением общественных отношений и появлением государственности усложнялась и система управления, но принцип вертикали актуален и для самых современных управленческих структур.

Вся история человечества свидетельствует о том, что уровень организованности общества, во многом обуславливает его место в мировом сообществе.

Система управления, с вертикальным принципом построения, появившись вместе с первым человеческим обществом, пережила смену многих формаций, форм государства, и до сих пор существует как необходимая и объективная реальность.

Убедительным примером необходимости вертикальной системы может служить построение системы управления в коллективах людей, цель которых выжить в экстремальных условиях. Имеются в виду милитаризированные (воинские, полицейские, пожарные и т. д.) подразделения, которые невозможно себе представить без строгой армейской дисциплины. Именно в армии ярко выражена эффективность жестко централизованной вертикальной системы командования.

Таким образом, можно определить вертикальную систему государственного управления - как систему государственных органов осуществляющих, централизованное управление, иерархически расположенных по отношению друг к другу (один над другим), функционирующих на началах соподчинения, имеющих четко определенные и законодательно закрепленные полномочия, и обладающих определенной самостоятельностью.

Как было сказано выше, вертикальная система характеризует властные структуры, и для обоснования её необходимости следует обратиться к понятию власти.

Любое коллективное образование, или организованное взаимодействие индивидов, предполагает выделение центра власти, который призван целеполагать, и регулировать усилия. Регулирование выражается в таком виде деятельности, как управление. Обладание властью, имеет определяющее значение для субъекта управления. Социальные отношения, формирующиеся на основе осуществления властных функций, называются властными отношениями. Без власти и помимо власти не может быть длительного и устойчиво организованного взаимодействия людей.

Властное управление, как считает Ю.Н. Старилов, характеризуется и обеспечивается такими качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила и воля. Взятые в совокупности, они образуют новое качество – властность управления. [4]

Властность управления непосредственно влияет на формирование организационных вертикальных связей, обеспечивающих подчинение членов общества единой господствующей воле субъекта управления.

Управление неотъемлемо от понятия «власть», «публичная власть», «государственная власть».

В научной литературе «феномен» власти остается малоизученным. Осознано, что власть – неотъемлемый атрибут любого коллективного образования.

По мнению Р.К. Ермекова, общества без власти немыслимы, как общества без семьи или без собственности.

Как считает д. ю. н. А.К. Котов, «История человечества доказывает, что единственно возможным способом удовлетворения все возрастающих материальных и духовных потребностей и интересов каждого индивида является объединение людей для совместной деятельности в своих целях. Это объективно невозможно без единого организующего и мобилизующего начала. Ведь власть – продукт устойчивого взаимодействия людей, она проистекает из общества и имеет волевую природу». [1]

Из приведенного определения видна тесная связь власти и управления.

В любом обществе существует асимметрия, так как у его членов разные способности и возможности. Общество состоит из разных социальных групп, национальных общностей и множества объединений. В обществе действует множество институтов экономического и социального характера. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, в противном случае, общество не сможет функционировать как целостный механизм. Это, в свою очередь, приводит к необходимости, привести разные интересы к «общему знаменателю» используя и убеждение, и принуждение.

Как выразился Макс Вебер, власть, это способность проводить свою волю даже вопреки сопротивлению. [2]

Отсюда следует, что совокупность четырех условий – наличие самого коллектива, неравенства среди его членов, наличие коллективной цели и необходимость выполнения «общих дел», порождает властные отношения.

Среди множества подходов в осмыслении власти, видимо нужно выделить юридический подход к пониманию этого явления. Юристам свойственно определять понятия через отношение, в силу оперирования категориями, имеющими общественную значимость.

Согласно А.В. Малько, власть – это отношение господства и подчинения субъектов. Отсюда мы можем заключить, что субъекты не равны в полномочиях и по отношению друг к другу расположены «вертикально».

Несущей конструкцией власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения.

Главная задача социальной власти – поддержание в оптимальном состоянии данной общественной системы или ее частей, обеспечение их экономической, политической и духовной стабильности, целостности и независимости.

Основной признак власти – ее императивный характер: все, что она повелевает посредством нормативных актов, необходимо выполнять.

Источники власти различны: политика, право, мораль, богатство, авторитет, сила, социальное положение, организация, обладание информацией, знания, опыт, особые навыки.

Государственная власть достаточно хорошо изучена теорией государства и политологией. Если попытаться обобщить достигнутое этими науками, то государственная власть – это разновидность социальной власти, воплощающаяся в государственно-правовых институтах, предназначенная для организации управления обществом, и опирающаяся на государственное принуждение.

Поэтому, государствоведы небезосновательно утверждают, что одним из основных признаков государства, отличающих его от системы самоуправления первобытного общества, является государственная (публичная) власть.

Она не совпадает с обществом, стоит над ним, имея надобщественный характер. Она осуществляется особыми группами людей, профессионально занимающихся управленческой, военно-полицейской, административной и другой деятельностью. То есть, государственная власть складывается из определенной системы учреждений и специальных организаций, которые именуются государственными органами и осуществляют государственное управление.

Подытожив, можно сделать вывод, что власть – универсальный способ воздействия на все общественные процессы, и выражая единую организующую волю, обеспечивает осуществление управления.

В качестве звеньев организационной структуры государственного управления, следует рассматривать: Президента Республики Казахстан, Правительство Республики Казахстан, центральные исполнительные органы, местные исполнительные органы. Выделение звеньев вертикальной системы позволяет выявить особенности правового статуса, выработать для каждого из них типовые внутренние структуры, типовые виды взаимосвязей и соответственно изучать и оценивать их эффективность. Выявление этих типовых признаков звеньев системы государственного управления служит опорными точками для организации построения конкретного государственного органа. Таким образом, процесс построения структуры государственных органов становится упорядоченным.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что структурированность один из важнейших признаков системы органов государственного управления. Ни одна из ветвей власти не имеет структуры с такой степенью централизации, такой ярко выраженной иерархии и сквозной (в территориальном смысле) вертикали органов.

Помимо того, принцип унитаризма, утверждаемый Конституцией республики Казахстан как составная часть конституционного строя, раскрывается через единство исполнительной власти на всей территории.

Это в первую очередь, обусловлено теми специфическими для исполнительной власти задачами и функциями, решение и осуществление которых требует оперативности реагирования, согласованности действий и ответственности за принятые решения.

Исполнительная власть имеет организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся практическая работа по реализации законов. Она обязана наводить порядок и в нормальных и в экстремальных условиях, не урегулированных законом.

Вертикальная система государственного управления сочетает твердое централизованное руководство, которое обеспечивает единую направленность деятельности всех государственных органов и подчинение ее общегосударственным интересам, с широким участием местных органов власти, учитывающих в своей деятельности местные особенности. А этого можно достичь, только используя оперативные каналы исполнительной вертикали. Центральные органы сосредотачивают в своих руках стратегическое планирование и руководство в основных вопросах, передавая оперативное решение других вопросов местным органам.

Таким образом, из вышеизложенного можно заключить, что необходимость вертикальной системы, вытекает из самой природы государства, государственной власти и ее исполнительной ветви. Именно исполнительной ветвью власти наиболее всего, востребован институт соподчинения, пронизывающий всю вертикаль исполнительных органов, и являющийся основным каналом осуществления исполнительной власти.

Литература:

1. Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. –Алматы: Издательство КазГЮА.2000.

2. Weber M. Ekonomy and Society. V. 1. 1968. № 4.

3. Словарь иностранных слов. – М., 1982. – С.459.

4. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: Изд. Норма, 2002. – 728.