Недов И.Н.

Измаильский институт водного транспорта

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО УКРАИНЫ

Перед Украинским государством в настоящее время остро возникла проблема создания эффективного территориального устройства. Это вызвано тем, что с 1990г. на Украине проводились мероприятия по демократизации общества, установлению самоуправления, переходу к рыночночной экономике, формированию новых отношений собственности. Так как административно-территориальное устройство подчинено общественно-политическим, социально-экономическим процессам, которые проходят в государстве, вполне закономерна необходимость новой организации территории. Но в такой ситуации возникает вопрос, по каким принципам и критериям должно происходить реформирование существующего территориального устройства, оправдывавшего себя на протяжении восьмидесяти лет с момента его создания?

Исследование этого вопроса является предметом рассмотрения данной статьи. При этом за основу взят тезис, что, территория не должна быть препятствием на пути развития общественных отношений. В данном случае работа построена на принципах анализа и сравнения существующего территориального устройства с недавно предложенным проектом закона Украины «О территориальном устройстве Украины».

Предпосылки изменения территориального устройства появились с момента приобретения Украиной независимости. Одни предлагали провести раздел Украины на земли с учётом исторических и этнических факторов, другие – создать административно-территориальные единицы в пределах экономических районов, третьи – провести сегментное деление территории Украины на определённые краи, четвёртые – укрупнить существующие районы и др.. Для проведения в жизнь одной из предложенных теорий необходимо досконально изучить вопрос территориального устройства, так как реформирование административно-территориального устройства не только сложное, но и опасное.

В настоящее время в соответствии со ст.133 Конституции Украины систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, посёлки и сёла. Формированию такого территориального устройства предшествовало создание в советский период в Украине районов как административно-территориальных единиц. По своим признакам и назначению такое разделение оказалось удачной организацией территории.

Район возник в начале 1923г. С этим было связано решение ряда вопросов в сфере государственного строительства:

1) упрощение и улучшение деятельности государственного аппарата;

2) создание условий для участия в работе органов власти населения;

3) развитие местной инициативы и т.д.

Район являлся административно-территориальной единицей, которая имеет свою производственно-финансовую базу и определённую самостоятельность для развития сельского хозяйства, промышленного производства, установления местного бюджета, решения вопросов социально-бытового обеспечения населения.

Районы способствовали укреплению власти на местах, улучшению связей с населением, обеспечению его потребностей. Вместе с тем, со временем полномочия райисполкомов и сельсоветов расширялись. Район стал удачной административно-территориальной единицей. Он наиболее полно отвечал задачам государственного строительства в селе. Оптимальные размеры территории и количества населения, компактность территории, близость сёл к райцентрам, наличие определённого экономического и сельскохозяйственного потенциала, торговых центров, удобство в осуществлении управления, приближённость органов власти к населению и другие признаки района были позитивно оценены в первый же период его действия. Со временем район стал главной административно-территориальной единицей Украины и подчинялся непосредственно центральным органам власти.

Однако к началу 1932г. дальнейшее укрупнение районов для большей их полноценности в хозяйственном отношении было нецелесообразным. Поэтому было принято решение о введении в Украине областного деления, куда вошли районы преимущественно по экономическим признакам. Это был шаг вперёд в территориальном устройстве Украины. Он позволил при формировании территории объединить экономические и территориальные факторы. Таким образом определялись хозяйственные особенности каждой области. После создания областей районы были подвержены разделению.

Анализируя изменения в районном звене со времени создания и до сегодняшнего дня, можно прийти к выводу, что в конце 60-х годов в Украине была найдена оптимальная относительно существующих политических и экономических ситуаций организация территории района. Данное положение подтверждается тем, что за последние 30 лет сеть районов не изменялась. За всю историю существования района была достигнута стабильность в этом звене. При установлении административных границ районов учитывались экономические и хозяйственные возможности территории, её целостность, национальный состав населения, бытовые и др. местные особенности.

Изучая проект Закона Украины «О территориальном устройстве Украины», можно увидеть представления инициаторов территориальной реформы об изменениях территориального устройства, а также можно сделать определённые выводы относительно целесообразности таких изменений.

Изданию этого законопроекта предшествовало заявление вице-премьер министра Украины Романа Бессмертного на 14-й конференции европейских министров по местному и региональному развитию в Будапеште 24 февраля 2005г. "О необходимости изменять и закреплять административные границы территорий". Р. Бессмертный подчеркнул, что на сегодняшний день на Украине "наблюдается диспропорция между размерами территорий, количеством населения и финансовым обеспечением этой территории".

Вице-премьер отметил, что административно-территориальная реформа должна начинаться на уровне общин и районов. По его словам, если удастся осуществить качественные преобразования на этом уровне, тогда оптимизация областного разделения станет формальностью, определенным усовершенствованием уже фактически осуществленной административно-территориальной реформы.

Согласно предложенному законопроекту территориальное устройство Украины – это обусловленная географическими, историческими, экономическими, социальными, культурными и другими факторами внутренняя территориальная организация государства с делением ее территории на составные части – административно-территориальные единицы с целью обеспечения населения необходимым уровнем услуг и сбалансированным развитием всей территории государства. Государственная политика в сфере территориального устройства будет базироваться на принципах единства и целостности территории Украины, децентрализации в осуществлении местного самоуправления и исполнительной власти в сочетании с централизованной системой контроля за законностью реализации властных полномочий, сбалансированности социально-экономического развития административно-территориальных единиц с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций, сдерживания гарантированных государством социальных стандартов для каждого гражданина независимо от его местожительства.

Законопроектом определено, что поселение – это компактно заселенное местожительство людей, которое сложилось в результате исторических традиций, хозяйственной и другой деятельности, имеет постоянный состав населения, собственное название, отделённую от других границей территорию и зарегистрировано в порядке, предусмотренном этим Законом.

Село – поселение с преимущественно сельской усадебной застройкой и постоянным составом населения, численностью до 5000 жителей, которые преимущественно заняты в сельском, лесном и рыбном хозяйстве, народных промыслах, первичной переработке сельскохозяйственной и рыбной продукции.

Местечко – поселение, образование и развитие которого связано с расположением на его территории промышленных предприятий, железнодорожных узлов, гидротехнических и других сооружений и объектов с численностью населения до 10 тысяч жителей, которые в большинстве заняты в несельскохозяйственном производстве или социально-культурной сфере, и в котором созданы условия для предоставления населению административных, социальных и культурных услуг.

Город – поселение с компактной застройкой и численностью населения не менее 10 тысяч жителей, имеющее развитую социальную, коммунальную, транспортную инфраструктуру, жители которого в большинстве своём заняты в промышленности, торговле, управлении, сфере услуг, сфере культуры.

В системе территориального устройства Украины устанавливаются такие уровни административно-территориальных единиц: регионы, районы, общины.

Община – административно-территориальная единица, в которую входят жители одного или нескольких поселений, имеющая определенные в установленном законом порядке границы и являющаяся территориальной основой для создания и деятельности органов местного самоуправления общины и предоставления населению общины определенного законом уровня административных, социальных и культурных услуг.

Община образуется при условии, если в ее границах проживает, как правило, не менее 5000 жителей с учетом доступности административного центра общества для жителей поселений и поселенческих образований, расположенных в ее границах.

Общине, в которую входит хотя бы один город, численность населения которого составляет не меньше 70 000 жителей, и население которого обеспечивается услугами в объеме, определенном законом для общины и района, предоставляется статус города-района.

Общине, в которую входит хотя бы один город, численность населения которого составляет не меньше 750 000 жителей и население которого обеспечивается услугами в объеме, определенном законом для общины, района и региона, предоставляется статус города - региона. К городам-регионам относятся города со специальным статусом – Киев и Севастополь.

В отдельных городах, где проживает не меньше 450 тысяч жителей, могут образовываться районы в городе в количестве не меньше трёх, которые не являются самостоятельными административно-территориальными единицами.

В районе города должно проживать, как правило, не менее 150 тысяч жителей.

Районом является административно-территориальная единица, которая объединяет общины и имеет соответствующую транспортную, информационную и другую инфраструктуру для обеспечения реализации общих интересов этих общин и населения, обеспечивающаяся определенными законом административными, социальными и культурными услугами, которые объективно не могут быть представлены в этих общинах.

Район создается при условии, если на его территории, проживает, как правило, не меньше 70 тысяч жителей без учета численности населения городов-районов, городов-регионов, которые находятся в пределах этого района.

Регион – часть территории Украины, которая является административно-территориальной единицей и образована с целью осуществления государственной политики относительно сбалансированного развития территорий, объединяет районы и города-районы, обеспечивает реализацию общих интересов этих районов и городов-районов, а также предоставление их населению определенных законом специализированных административных и социально-культурных услуг, что объективно не могут быть предоставлены в районах и городах-районах.

Регионами являются такие административно-территориальные единицы: Автономная Республика Крым, области, города-регионы.

Проанализировав и сравнив принципы существующего территориального устройства и предлагаемого нового устройства территории государства инициаторами территориальной реформы, можно прийти к следующим выводам:

1. В обоих случаях основной административно-территориальной единицей является район, что подтверждает актуальность района, как административно-территориальной единицы.

2. В законопроекте «О территориальном устройстве Украины» предусмотрены новые уровни административно-территориальных единиц: регионы, районы, общины, т.е. они, являются более широкими по сравнению с существующими.

Утверждение о том, что такое «дробление территории» - новое территориальное устройство – позволит избежать диспропорции между размерами территории, количеством населения и финансовым обеспечением этой территории, является недостаточно обоснованным, т.к., на наш взгляд, для устранения таких явлений существует множество других способов, связанных, например, с объединением нескольких административно-территориальных единиц или разделением их; заселением определённых территорий и наоборот. Несоответствия в области финансирования можно было бы решить рядом экономических мероприятий.

Разрушать исторически сложившуюся, испытанную, долгосрочного действия систему территориального устройства в сегодняшнее, экономически нестабильное время и создание нового территориального устройства, которое внесёт ряд изменений в осуществление государственной власти на местах, на наш взгляд является крайне опасным и нецелесообразным.

Предусмотренная законопроектом государственная политика в сфере территориального устройства, основанная на принципах децентрализации в осуществлении местного самоуправления и исполнительной власти в сочетании с централизованной системой контроля за законностью реализации властных полномочий, отличается от принципов, закреплённых в ст.132 Конституции Украины, а именно, централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти. Такой принцип территориального устройства, учитывая сложное политическое, социально-экономическое состояние нашего государства, вряд ли можно назвать эффективным.

Подводя итог, хотелось бы заметить, что негативным в предлагаемом законопроекте является то, что он содержит усложнённую систему территориального устройства по сравнению с существующей. Чем проще система территориального устройства, тем проще её функционирование и осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и органами исполнительной власти на местах.

Учитывая вышеизложенное, можно сказать, что сегодня наиболее эффективным территориальным устройством является существующее территориальное устройство Украины.

Список использованной литературы:

1. Конституция Украины от 28 июня 1996г. Киев, 2003г.

2. Аверьянов В. Административная реформа и правовая наука // Право Украины. – 2002. – №3.

3. Голосниченко И., Стахурский М. Административная реформа в контексте предусмотренного внесения изменений в Конституцию Украины // Право Украины. – 2004. – №11.

4. Журавский В. О реформе административно-территориального устройства Украины // Право Украины. – 2005. – №8.

5.Орзих М. Инновационная реконструкция административно-территориального устройства Украины // Право Украины. – 2005. – №7.

6. Полешко А. Проблемы правового обеспечения административной реформы в Украине // Право Украины. – 2002. – №12.

7. Проект Закона Украины «О территориальном устройстве Украины».