Вакарёв А.А., Ушамирский А.Э.

МОУ «Волжский институт экономики, педагогики и права»

О некоторых вопросах теории управления в чрезвычайных ситуациях

Высокое значение стихийных бедствий, техногенных аварий, экологических катастроф и социально-политических конфликтов предопределяют необходимость выделения управления в чрезвычайных ситуациях в самостоятельную научную дисциплину. При этом данная научная дисциплина, как и всякая другая должна иметь свою строго определенную методологическую базу, охватывающую систему целей исследования, задач, предмета, объекта, принципов, методов и категорий. При этом, в силу того, что данная научная дисциплина носит синтетический характер и относительно молода, можно отметить, что подобная методологическая база будет носить динамический характер, связанный с тем, что она будет развиваться и изменяться в соответствии с диалектическим изменением всей системы взглядов общества. Однако, уже на этом этапе можно отметить некоторые наиболее фундаментальные положения, задающие специфику исследования.

Ключевым теоретическим положением применительно к управлению в ЧС в этой связи является определение понятия «чрезвычайная ситуация». ЧС можно определить как внешне неожиданную, внезапно возникающую обстановку, характеризующуюся неопределенностью и сложностью принятия решений, стрессовым состоянием населения, значительным социально-экологическим и экономическим ущербом, прежде всего человеческими жертвами, а также необходимостью привлечения крупных людских и материальных ресурсов для проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ по ликвидации многообразных негативных последствий.

Следует отметить, что поскольку материальное производство является основой жизни человеческого общества, то возникновение чрезвычайных явлений в первую очередь сказывается именно на нем и практически все критерии ЧС являются лишь отражением различных аспектов проявления экстремальных ситуаций в экономике.

Чрезвычайная ситуация характеризуется следующей системой критериев, дающих ее качественное описание:

Система критериев качественного описания ЧС

Критерии

Качественное описание критерия

Временной Соцально-экологический Социально-психологический Социально-политический Экономический (включая технико-экономический) Организационно-управленческий Специфический (мультипликативный) Логистический

Внешняя внезапность, неожиданность возникновения. Быстрое развитие событий (с момента начала ЧС) Человеческие жертвы, эпидемии, мутагенез, тератогенез у человека и животных. Эпизоотии, массовый падеж скота. Вывод из производства значительной части природных ресурсов, сельскохозяйственных угодий и культур. Стрессовое состояние (страх, депрессии, психосоматические симптомы, фобии, паника и т.д.). Остроконфликтность, взрывоопасность. Усиление внутриполитической напряженности, внутриполитический резонанс. Усиление международной напряженности, широкий международный резонанс. Значительный экономичсекий ущерб в денежном и натуральном выражении. Выход из строя целых инженерных систем и сооружений. Необходимость значительных мат. Затрат на восстановление и компенсацию, создание специальных фондов (страховых и т.д.). Необходимость использования большого количества разнообразной техники, в том числе качественно новой, для предотвращения ЧС и ликвидации ее последствий. Неопределенность ситуации, сложность принятия решений, прогнозирование хода событий. Необходимость привлечения большого числа разных организаций и специалистов. Необходимость масштабных эвакуационных и спасательных работ, включая скорую медицинскую помощь. Много- и разнопорядковость последствий, их цепной характер[1]. Нарушение хозяйственных связей между рыночными агентами, нарушение деятельности инфраструктурных объектов

При этом, что важно для дальнейшего научного изучения управления в чрезвычайных ситуациях, следует отметить, что всегда имеет место сочетание трех характеристик:

- экстремальное социально-политическое, геофизическое или техническое событие (очаг катастрофы), являющееся причиной возникновения ЧС;

- вызванное им какое-либо воздействие (фактор поражения), наносящее соответствующие жертвы и разрушения[2];

- неспособность населения со всеми его общественными структурами противостоять данному воздействию (уязвимость), выражающаяся в более или менее длительной дестабилизации обстановки и приводящее к человеческим жертвам и экономическому ущербу[3].

Характерной чертой любой ЧС, независимо от причин ее возникновения является наличие сразу всех критериев.

Раскрывая вопрос критериев ЧС можно отметить, что внешняя внезапность экстремальных явлений в значительной части является ограниченностью знаний человека о протекающих процессах. Избежать внешней внезапности в некоторых случаях можно только тогда, когда ведется систематический мониторинг опасных процессов. Традиционная наука делает предсказания катастрофических явлений в основном на основе статистических данных, классифицируя ЧС по их средней периодичности. В этом случае прогнозы указывают дату только в интервале 1-2 месяца, что делает их непригодными для практического использования. Такие прогнозы, как правило, даже не доводятся до сведения населения во избежание паники и социальных конфликтов.

Социально-психилогический и социально-политические критерии носят атрибутивный характер и оказывают достаточно длительное негативное воздействие протяженностью в несколько лет. Различные политические силы, как правило, достаточно эффективно используют бедствия для достижения своих целей. В этом смысле примечательно, что практически все социальные революции зарождались и происходили в период ЧС, главным образом войн. Это в значительной мере требует приложения больших усилий для поддержания законного порядка на пострадавших территориях. Примером тому может служить то, что во время спасательных и аварийно-восстановительных работ после Ленинаканского землетрясения (1986 г.) от имени тогдашнего Совета Министров СССР принимались меры по расстрелу на месте лиц замеченных в мародёрстве.

Сложность складывающейся в период ЧС обстановки предполагает наличие весьма противоречивой информации о ней, что значительно обостряет принятие управленческих решений и их успешную реализацию. Традиционно органы местного управления, районов, где произошло ЧС, стремятся дать заведомо завышенную информацию в целях получения помощи из региональных или федеральных ресурсов. Достаточно отдаленным по времени и месту, но весьма ярким примером тому может служить ликвидация ЧС в следствие землетрясения и оползня в к. Шарора, к. Окули-Боло и к.Окули-Поён (1989 г.) Республики Таджикистан[4]. Первоначально объем экономического ущерба в них был объявлен в размере 600 тыс. руб. (здесь и далее по примеру в ценах 1988 г.), но информация получила международный резонанс и стала поступать международная помощь. В целях её оправдания по требованию тогдашнего первого секретаря ЦК КП Таджикистана К.М. Махкамова цифра ущерба многократно уточнялась, достигнув в результате 282,0 млн. руб. По официальным источникам данная сумма позднее, не дойдя до действительно пострадавших жителей, была использована на строительство канализации в райцентре Гиссарского района, на территории которого располагались пострадавшие кишлаки.

Мультипликативный критерий ЧС весьма часто выражается в том, что территории, подвергшиеся стихийным бедствиям, техногенным авариям или экологическим катастрофам в значительной мере теряют свой экономический потенциал. Инвесторы вследствие этого теряют интерес к развитию данных районов и последние скатываются в категорию депрессивных. Традиционными последствиями при этом являются сокращение производства и уровня доходов населения, падение жизненного уровня, сокращение рождаемости и отток рабочей силы. Причем миграции в первую очередь подвержены наиболее квалифицированные и мобильные трудовые ресурсы. Это может привести к тому, что депрессивный характер пострадавшего район может принять хронический вид.

Весьма важным критерием для Волгоградской области, которая в данном случае является основным объектом исследования, в период возникновения ЧС является логистический. Через территорию области проходят важные железнодорожные, автомобильные, водные и воздушные трассы. Общая протяженность железнодорожных путей на территории области составляет 1,6 тыс. километров, внутренних судоходных путей - 1,5 тыс. километров, автомобильных дорог - 14,5 тыс. километров. Низовья Волги и Дона, связанные Волго - Донским судоходным каналом, создают благоприятные условия для транспортировки различных грузов через область из портов государств Европы в зоны судоходства Африки, Ближнего и Среднего Востока. В Волгоградской области 83 % дорог общего пользования имеют твёрдое покрытие[5].

В структуре транспортного комплекса по объемам перевозки грузов 77 процентов приходится на трубопроводный, 15 процентов – железнодорожный, 6 процентов – автомобильный, менее 2 процентов – водный и менее 1 процента – воздушный транспорт[6].

Данный критерий наряду с местным имеет и высокое международное значение. Вся Волгоградская область и в особенности г.Волгоград являются важным транспортным узлом, через который производится сообщение европейской России с Казахстаном и странами Средней Азии. Нарушение данного сообщения неизбежно приведет к значительному экономическому кризису в этих странах.

Чрезвычайные ситуации можно классифицировать по различным параметрам. По масштабам они подразделяются на:

- локальные;

- местные;

- территориальные;

- региональные;

- федеральные;

- трансграничные.

Классификация ЧС по масштабам[7]

Тип ЧС	Число пострадавших людей		Число людей, условия жизнедея-тельности, которых нарушены		Ущерб, минимальные размеры месячной оплаты труда		Территория
	от	до	от	до	от	до
Локальная	-	10	-	100	-	1000	Объект производственного или социального назначения
Местная	10	50	100	300	1000	5000	В переделах города, района
Террито-риальная	50	500	300	500	5000	0,5 млн.	В пределах субъекта РФ
Региональная	50	500	500	1000	0,5 млн.	5 млн.	В пределах двух субъектов РФ
Федеральная	500	-	1000	-	5 млн.	-	Более двух субъектов РФ
Трансграничная	500	-	1000	-	5 млн.	-	Выходит за пределы РФ

Классификация по масштабам на практике имеет чрезвычайно высокое значение поскольку от статуса ЧС во многом зависит материальное и финансовое обеспечение мероприятий по локализации и устранению ЧС

В существующей научной литературе по причинам возникновения традиционно принято выделять четыре класса чрезвычайных ситуаций:

- военные и социально-политические конфликты;

- биолого-социальные ЧС;

- стихийные бедствия;

- аварии и технологические (техногенные) катастрофы;

- чрезвычайные ситуации “комбинированного” типа.

Точное количество погибших в локальных войнах не подсчитано, но только за период с октября 1945 г. по декабрь 1975 г. число это явно превышает число жертв Второй мировой войны[8].

Практика последних двадцати лет наглядно демонстрирует, что особо важное значение социально-политические конфликты начинают носить всё более важный характер именно в нашей стране и странах ближайшего зарубежья, возникших на развалинах СССР. Достаточно лишь бегло вспомнить хронологию подобных событий, ряд из которых вылились в так, называемые «гуманитарные катастрофы»:

- «ферганские события» 1986 г., когда жители Ферганской области (Республика Узбекистан) устроили погромы турков-месхетинцев, проживавших на её территории;

- «бакинские события» 1988 г., представлявшие собой армянские погромы в г.Баку (Республика Азербайджан), приведшие к массовой эмиграции армян из Азербайджана;

- «февральские события» 1989 г., когда в г.Душанбе произошли массовые беспорядки под предлогом отказа гуманитарной помощи армянским беженцам из Азербайджана, вылившиеся в массовые грабежи и избиения русскоязычного населения;

- «армяно-азербайджанская война» 1989 г. в Нагорном Карабахе (Республика Азербайджан), вызванная стремлением жителей Нагорного Карабаха выйти из состава Республики Азербайджан и войти в состав Республики Армения;

- «гражданская война в Таджикистане» 1992-1993 гг., связанная борьбой за власть между происламскими и пророссийскими политическими движениями;

- «грузино-абхазская война» 1990 г., явившаяся результатом стремления отделения Абхазии от Грузии с последующим входом в состав Российской Федерации;

- «первая чеченская война» (1995 г.), ставшая следствием стремления чеченских сепаратистских кругов выйти из состава России;

- «вторая чеченская война» (1999-2000 гг.), обеспечившая наведение конституционного порядка на территории Чечни[9];

- «грузино-южно-осетинские конфликты» 2004-2005 гг., связанные со стремлением Южной Осетии выйти из состава Грузии и войти в состав Российской Федерации;

- значительное количество террористических актов практически на всей территории стран постсоветского пространства.

Так, только в 2001 г. в результате 6-ти крупных террористических актов, происшедших в первом полугодии 2001 года на территории Северо-Кавказского региона и в городе Москве, погибло 26 и пострадало 204 человека.

Следует особо подчеркнуть, что в общем виде экономический аспект данных военных и социально-политических конфликтов наилучшим образом может быть отмечен крылатым выражением К.Маркса о том, что политика есть концентрированное выражение экономики. При этом сами причины данных конфликтов крылись в стремлении передела сфер влияния, прежде всего, в экономике, а последствия выразились в значительных человеческих жертвах, материальных и финансовых потерях, а также кризисах и стагнации экономического развития практических всех стран постсоветского пространства.

Необходимо также указать, что социальные конфликты характерны практически для всех стран и возникают даже в весьма стабильных обществах с весьма сильной государственной властью. Примером может служить история даже такой, во многом эталонной по этим характеристикам, страны как бывший Советский Союз. Так, за тридцать послевоенных лет было зафиксировано 24 случая массовых беспорядков. В 11 случаях для подавления применялось огнестрельное оружие, в результате чего 43 человека были убиты, 166 ранены. Против 590 лиц возбуждались уголовные дела[10].

При этом следует сразу оговориться, что данный рост нестабильности в последние годы не является прерогативой только постсовесткого пространства. Наоборот, он может быть охарактеризован как часть объективного глобального обострения социально-политической обстановки во всем мире, что является следствием следующих причин:

- демографический рост населения Земли и интенсивное вовлечение в хозяйственный оборот практически всех имеющихся природных ресурсов, их значительное истощение;

- ценовой диспаритет на мировом рынке между продукцией конечного потребления и сырьевыми ресурсами;

- высокая дифференциация уровней жизни населения развитых и развивающихся стран;

- рост национального самосознания и образовательного уровня населения развивающихся стран.

В целом характеризуя экономический эффект от возникновения социально-политических конфликтов можно отметить человеческие жертвы, огромные материальные потери, связанные с разрушениями и экономический ущерб вследствие осуществления значительных затрат как на финансирование выхода из этих конфликтов, так и на восстановление понесенного ущерба. В существующей научной литературе по этому вопросу приводятся данные о том, что финансирование США проведения операции «Буря в пустыне» (1992 г.) затребовало почти в 1,5 раза больше средств, чем совокупные затраты Соединенных Штатов на участие во II Мировой войне.

За 11 недель агрессии НАТО против Югославии (1999 г.) на неё обрушилось более 10,0 тыс. ракет и около 80,0 тыс. бомб, включая 35,0 тыс. запрещенных международными конвенциями кассетных и графитовых. На бомбардировки страны НАТО ежедневно тратили в среднем 1,5 млн. долл.

При этом следует подчеркнуть, что военно-политические конфликты, как правило, не решают чисто военных задач, но приводят к возникновению одновременно целого ряда так, называемых «гуманитарных катастроф», непосредственно относящихся к компетенции управления в ЧС мирного времени.

В результате ударов авиации НАТО по Югославии разрушено 45,0 % предающих теле- и радиостанций, уничтожено 70,0 % мостов через Дунай, выведено из строя 35,0 % систем энергоснабжения страны. Суммарные потери Югославии от ударов ВВС НАТО оцениваются в 100,0 млрд. долл. Было убито несколько тысяч гражданских лиц, более 6,0тыс. получили ранения и увечья. До 30,0 % убитых и 40 % раненных составили дети.

Кроме того, в результате миграции нескольких десятков тысяч албанских беженцев в Италию был нанесен значительный ущерб европейским странам, связанный с их размещением и жизнеобеспечением.

В то же самое время потери среди военнослужащих составили лишь порядка 600 чел. Сербы потеряли только 26 танков, 12 бронемашин и 10 артиллерийских орудий за всю войну. Тогда как неповрежденными после заключения мира оказались около 600 пушек, 250 танков и 450 бронемашин[11].

Комплексный экономический ущерб от гражданской войны в Республике Таджикистан (1992-1993 гг.) составил 97,5 млрд. таджикских рублов, что составляло порядка 80 % тогдашнего годового государственного бюджета республики, а также порядка 50,0 тыс. жертв среди населения.

Проблематика учета военно-политических и социальных конфликтов в составе ЧС применительно к функциям Государственной системы управления в ЧС имеет примечательную предысторию. В самом начале 90-х годов, когда МЧС РФ и аналогичные структуры на постсоветском пространстве находились в стадии формирования вопрос о включении данных категорий ЧС в сферу функционирования МЧС достаточно активно дебатировался. Среди специалистов имелись сторонники того, чтобы директивно закрепить данные виды ЧС за силами и средствами ЧС, но также имелись и авторитетные лица, которые пытались ограничить сферу ответственности МЧС только стихийными бедствиями, авариями и катастрофами. Однако, практика показала, что чуть позднее силам и средствам МЧС всё таки пришлось принимать участие практически во всех конфликтах на постсоветском пространстве и при социальных конфликтах многих стран мирового сообщества. Вопрос сначала был разрешен «де факто», а потом получил соответствующее закрепление и «де юре», но в научном и нормативном отражении так и остался пробел по вопросу классификации социальных конфликтов на предмет использования в них сил и средств Государственной системы по ЧС РФ.

Кроме того, политические и идеологические причины при военно-политических конфликтах весьма редко позволяют давать им действительную характеристику. Как правило, данные конфликты в настоящее время классифицируются как полицейские и миротворческие акции (ни в коем случае не как акции военной агрессии), сопровождаемые, согласно теории так, называемой «стратегии непрямых действий», гуманитарными мероприятиями по созданию благоприятного имиджа у населения побежденной стороны.

По этому поводу можно предложить следующий, основанный на экономических критериях материального и финансового обеспечения, классификатор:

- крупномасштабные межгосударственные военно-политические конфликты, где ставится цель нанесения максимального ущерба противнику, защиты и оказания посильной помощи своему населению и предоставлению помощи населению противной стороны исходя из остаточного принципа;

- внутренние военные конфликты (полицейские антитеррористические акции по наведению конституционного порядка), то есть ситуации, когда преследуется задача разгрома незаконных бандитских формирований, установления конституционного порядка, защиты территориальной целостности и оказания полномасштабной помощи (вплоть до полного восстановления хозяйства) регионам, где подобная полицейская акция проводилась;

- внутриполитические и этнические конфликты – ситуации, когда необходимо обеспечить прекращение действий противоборствующих сторон, обеспечивать порядок и законность, оказывать максимальную помощь населению обоих сторон в основном за счет государственных ресурсов;

- участие в миротворческих акциях в зарубежных странах, когда необходимо обеспечивать прекращение боевых действий враждующих сторон, а также оказывать помощь их населению за счет ограниченных государственных ресурсов РФ на долевом участии со странами мирового сообщества;

- террористические акты, когда перед органами МЧС ставится задача только оказания помощи пострадавшим, как правило, в незначительных масштабах.

Данная классификация может служить основой для разработки институциональной базы использования сил и средств государственной системы по ЧС РФ в случае возникновения социально-политических конфликтов мирного времени.

Таким образом, на основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы, касающиеся отражения основных теоретических положений управления в ЧС:

- чрезвычайной ситуацией называется специфическое состояние экономики характерное внешней внезапностью, человеческими жертвами, стрессовым состоянием населения, острой конфликтностью. Значительным экономическим ущербом, неопределенностью, много- и разнопорядковостью последствий, а также разрушением единой инфраструктуры региона.;

- основными причинами ЧС выступают социально-политические конфликты, стихийные бедствия, техногенные аварии и экологические катастрофы. Характерной чертой ЧС является то, что существующие общественные структуры в течении определенного времени не в состоянии выполнять свои функции;

- в составе ЧС военного и социально-политического характера целесообразно отметить крупномасштабные межгосударственные военно-политические конфликты; внутренние военные конфликты (полицейские антитеррористические акции по наведению конституционного порядка; внутриполитические и этнические; участие в миротворческих акциях в зарубежных странах; террористические акты. Критерии данных видов ЧС целесообразно выделять исходя из особенностей оказания помощи в ходе или после их возникновения;

- главными причинами роста значения ЧС в глобальной экономике являются: демографический рост населения Земли, вовлечение и истощение известных месторождений природных ресурсов; ценовой диспаритет мирового рынка; высокая дифференциация уровней жизни различных слоев населения; рост национального самосознания.

Учет данных базовых теоретических положений в исследованиях в рамках управления в ЧС позволит обеспечить разработку и обоснование мероприятий по повышению устойчивости социально-экономического развития регионов России с учетом адаптации данного развития к тенденциям и закономерностям глобального развития.

---

[1] Порфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных ситуациях. М.: «Знание», 1989 – с. 18

[2] ГОСТ Р 22.0.06-94. Источники природных чрезвычайных ситуаций. Поражающие факторы. Номенклатура поражающих воздействий.

[3] ГОСТ Р 22.0.01-94. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Основные положения.

[4] Сто великих катастроф. Авторы-составители Н.А. Ионина, М.Н. Кубеев – М.: Вече, 2003. - с. 202

[5] Программа социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 годы и на период до 2010 года. Администрация Волгоградской области. г.Волгоград.октябрь, 2003 г. – с. 9

[6] Программа социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 годы и на период до 2010 года. Администрация Волгоградской области. г.Волгоград.октябрь, 2003 г. – с. 19

[7] Управление риском: Риск Устойчивое развитие. Синергетика. – М.: Наука, 2000. - с. 294

[8] Широкорад А.Б. Флот, который уничтожил Хрущёв / А.Б. Широкорад. – М.: ООО «Издательство АСТ: ОАО «ВЗОИ», 2004. - с. 370

[9] Трошев Г. Чеченский рецидив. Записки командующего. – М.: Вагриус, 2003. - с. 14

[10] Массовые беспорядки в Советском Союзе // Газета «Попутчик-Криминал». № 30 (384) 2005. – с. 13

[11] Широкорад А.Б. Флот, который уничтожил Хрущев / А.Б. Широкорад. – М.: ООО «Издательство АСТ: ОАО «ВЗОИ», 2004. - с. 426