Куценко І.В.
Інститут держави і права ім. В.М.
Корецького НАН України.
Співвідношення закону
та підзаконних нормативно–правових актів України
В юридичній літературі теоретичні питання співвідношення закону і
підзаконного нормативно – правового акту розглядалось достатньо фрагментарно,
якого – не будь цілісного напрямку у вивченні взаємодії двох категорій актів не існувало. В різні періоди проводились
окремі дослідження співвідношення конкретних видів актів з законом, але в них
був відсутній як загальний підхід до аналізу питання, так і єдине розуміння
співвідношення закону і підзаконного
нормативно – правового акту.
Співвідношення закону і окремих
видів підзаконних актів досліджували у своїх працях А. Піголкін ( „ Про
співвідношення закону і Указів „ ), М. Коркунов ( „ Указ і закон”), В. Кірін (
До питання про співвідношення загальносоюзного і республіканського
законодавства”), Ю. Тихомиров ( „Про співвідношення закону і підзаконних
актів”) та інші.
Поняття співвідношення можна
розглядати як взаємний зв’язок між двома
предметами чи явищами. Спробуємо дослідити співвідношення підзаконних актів з
законом шляхом виділення спільного та відмінного між двома теоретичними
категоріями : законі і підзаконний акт.
1) Співвідношення за органом державної влади, який наділений компетенцією в сфері
правотворчості . Підзаконні нормативно-правові
акти в системі механізму діяльності органів державної влади видаються головним чином органами виконавчої
влади, Президентом України та органами місцевого самоврядування, які не
формуються народом України безпосередньо, тоді як закони – виключно
представницьким органом державної влади (парламентом), конституційний склад
якого формують 450 народних депутатів України. В даному співвідношенні
підкреслюється виключно конституційний принцип розподілу влади на законодавчу,
виконавчу та судову. Тобто, закони є
основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконні
нормативно-правові акти – виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки
влади, Президента органів місцевого самоврядування.
2)
Співвідношення за процедурою ухвалення
законів та підзаконних актів. Підзаконні
нормативно-правові акти, на відміну від законів, можуть бути більш оперативно
змінені, доповнені або скасовані. Завдяки цьому досягається гнучкість правового
регулювання суспільних відносин в державі. Закон – це нормативний акт, який
приймається шляхом законодавчого процесу. Законодавчий процес – це процедура
ухвалення закону, яка складається з певних стадій – самостійних, логічно завершених етапів і організаційно – технічних дій. Законодавчий
процес складається з таких стадій як
передпроектна стадія, проектна
стадія, стадія ухвалення законопроекту, засвідчувальна стадія та інформаційна
стадія. [1, с.318] Підзаконні акти приймаються в основному, органом або посадовою особою, яка
має визначену законом компетенцію і
таких стадій не містить, що набагато
звужує час прийняття підзаконного акту. За
сучасних умов, коли суспільство і суспільні процеси розвиваються бурхливо, час прийняття і ухвалення нормативного рішення
відіграє важливу роль . Ось чому, саме підзаконні акти, швидше можуть реагувати на зміну певних
обставин. Однак, деякі науковці стверджують
про негативні тенденції зростання кількості підзаконних актів в
порівнянні з законами. Зокрема, професор Н.Р. Нижник зазначає, що при виданні таких актів інколи порушується
обов’язкова вимога їх відповідності законам, може виникнути небажане
“розбухання” чи дублювання нормативного матеріалу [2, с.87].
Іншими недоліками підзаконних актів С.М. Жевакин справедливо називає
можливість закріплення у них вузьких,
однобічних управлінських рішень, спрямованість на захист суто відомчих
інтересів, інколи не доведення змісту до
відома фізичних та юридичних осіб, яких вони стосуються, низьку довіру громадян
щодо вірогідності всебічного і повного врахування їх прав у даній формі
правового регулювання [3,с. 90]. М.Ю. Тихомиров негативними моментами
підзаконної правотворчості називає її складну мову, можливість вживання
неюридичних термінів, неточність формулювань, непоодинокі випадки
невідповідності чинному законодавству, видання актів з очевидним перевищенням
компетенції [4, с.48 ].Звичайно, що із деякими з цих тверджень можна погодитись,
однак лише органи виконавчої влади можуть активніше реагувати на нові суспільні
відносини. Як правило, орган законодавчої влади в
сучасних умовах працює сповільнено, що і призводить до дієвості суб’єктів
підзаконної правотворчості. З вищевикладеного випливає, що усунути негативні
моменти підзаконної правотворчості , можна лише шляхом чіткого дотримання законодавства,
неперевищення компетенції в сфері підзаконної правотворчості .
3)
Співвідношення за колом регулювання суспільних відносин. Підзаконними нормативно-правовими актами врегульовується все різноманіття
суспільних відносин, яке виникає між
людьми і організаціями, органами влади, законами ж – тільки основні, коло яких
в загальному окреслюється у ст. 92 Конституції України. Необхідно зазначити, що
підзаконні акти, як правило, регулюють
майже ті самі відносини, які були
врегульовані законом. У ст. 117 Основного закону
держави записано : „ Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає
постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання”. Однак нічого не
зазначається з яких саме питань може Кабмін виносити такі акти. Вважаємо, що
доцільно було б при прийнятті Конституції України визначити коло правовідносин,
які необхідно було б врегульовувати на підставі
актів органів виконавчої влади.
4) Співвідношення за юридичною силою. Професор П.М. Рабінович зазначає, що юридична сила
нормативних актів це така специфічна властивість нормативно – правових актів,
яка характеризує їх співвідношення і взаємозалежність за формальною
обов’язковістю та визначається місцем правотворчого органу в апараті держави. [5,с.
66 ]. Закони виступають основою для
підзаконного правового регулювання. Підзаконні нормативно-правові акти мають
меншу юридичну силу ніж закони. У випадку виявлення суперечностей між нормами
підзаконних нормативно-правових актів і законів, вони завжди вирішуються на
користь останніх. В даному випадку підзаконні акти займають другорядне місце
після законів.
5)
Співвідношення за часовими межами. Підзаконні нормативно-правові акти, як правило,
розраховуються на менш тривалий період чинності, є менш стабільними. У випадку
внесення змін до галузевих та інших пов’язаних з певною сферою правового
регулювання законів, вони мають бути приведені у відповідність до цих джерел
права. Дуже часто трапляється так, що з’явився новий вид суспільних відносин,
який не врегульований нормами закону. Він спочатку буде врегульований
підзаконним актом, а потім, коли відбудеться ухвалення закону, підзаконний акт
може втратити чинність, або до нього будуть внесені зміни.
6)
Співвідношення за сферою правового впливу. Підзаконні нормативно-правові акти, як правило, розповсюджуються на менше
коло осіб ніж закони. Сфера правового регулювання окремих з них є більш
вузькою, спеціальною, у порівнянні з положеннями законів. Закон – це нормативно
– правовий акт, який приймається для
регулювання необмеженого кола суспільних відносин. А підзаконні акти в
більшості спрямовані на звужене коло врегулювання відносин. Це покликане тим,
що підзаконні акти характеризуються
вузькою специфікою своєї дії. Необхідно також згадати про те, що
підзаконні акти можуть бути і
індивідуальними, які стосуються лише
чітко визначених адресатів. Найбільше це характерно для указів Президента
України.
Таким чином, проведення лише частково співвідношення закону
і підзаконних актів дає змогу оцінити місце та значення як закону так і
підзаконного акту. Аналізуючи сучасний стан правотворчості необхідно відмітити
про стрімке зростання підзаконних актів Такі
акти у наш час є значимими як компонент механізму дії права, функціонування
правової держави. Вони доводять вимоги закону до адресата і забезпечують
реалізацію його правил. Окремі закони не можуть бути успішно виконані без
видання відповідних підзаконних актів (наприклад, закони про приватизацію, про
податки і збори, в сфері охорони здоров’я населення, пожежної безпеки та ін.).
Підзаконні нормативні акти організовують дію законів, вносять в систему
правового регулювання нові деталі, посилюють соціальну функцію права, роблять
більш зрозумілим юридичний статус суб’єктів права. Ця форма встановлення
правових норм завдяки безпосередньому контакту з їх адресатами має значний
потенціал щодо належної організації функціонування суспільних відносин,
уможливлює збалансовану реалізацію різних соціальних інтересів.
Примітки
1. Скакун О.Ф. Теорія держави і права : Підручник / Пер. з рос. Харків : Консум, 2001.-
656 с.
2. Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения
в демократическом обществе. – К.: Ин-т гос-ва и права им. В.М. Корецкого, 1995.
– 207 с.
3. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты
Российской Федерации: краткий аналитический обзор// Государство и право. –
1996. – № 11. – с.90 – 101.
4. Тихомиров
М.Ю. Акты центральных органов управления в условиях перестройки// Правоведение.
– 1990. - №1. – с.48 – 53.
5. Рабінович П.М.
Конституційний принцип верховенства права. Юридичний вісник 1997. - № 3. с. 66- 69.