Куценко І.В.

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Співвідношення закону та підзаконних нормативно–правових актів України

В юридичній літературі  теоретичні питання співвідношення закону і підзаконного нормативно – правового акту розглядалось достатньо фрагментарно, якого – не будь цілісного напрямку у вивченні взаємодії  двох категорій  актів не існувало. В різні періоди проводились окремі дослідження співвідношення конкретних видів актів з законом, але в них був відсутній як загальний підхід до аналізу питання, так і єдине розуміння співвідношення закону і підзаконного  нормативно – правового акту.

Співвідношення закону і окремих видів підзаконних актів досліджували у своїх працях А. Піголкін ( „ Про співвідношення закону і Указів „ ), М. Коркунов ( „ Указ і закон”), В. Кірін ( До питання про співвідношення загальносоюзного і республіканського законодавства”), Ю. Тихомиров ( „Про співвідношення закону і підзаконних актів”) та інші.

Поняття співвідношення можна розглядати  як взаємний зв’язок між двома предметами чи явищами. Спробуємо дослідити співвідношення підзаконних актів з законом шляхом виділення спільного та відмінного між двома теоретичними категоріями :  законі і підзаконний акт.

1)  Співвідношення за органом державної влади,  який наділений компетенцією в сфері правотворчості . Підзаконні нормативно-правові акти в системі механізму діяльності органів державної влади  видаються головним чином органами виконавчої влади, Президентом України та органами місцевого самоврядування, які не формуються народом України безпосередньо, тоді як закони – виключно представницьким органом державної влади (парламентом), конституційний склад якого формують 450 народних депутатів України. В даному співвідношенні підкреслюється виключно конституційний принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Тобто,  закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконні нормативно-правові акти – виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади, Президента органів місцевого самоврядування.

2) Співвідношення за  процедурою ухвалення законів та підзаконних актів. Підзаконні нормативно-правові акти, на відміну від законів, можуть бути більш оперативно змінені, доповнені або скасовані. Завдяки цьому досягається гнучкість правового регулювання суспільних відносин в державі. Закон – це нормативний акт, який приймається шляхом законодавчого процесу. Законодавчий процес – це процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій – самостійних,  логічно завершених  етапів і організаційно – технічних дій. Законодавчий процес складається з таких стадій як  передпроектна стадія, проектна  стадія, стадія ухвалення законопроекту, засвідчувальна стадія та інформаційна стадія. [1, с.318] Підзаконні акти приймаються в основному, органом або посадовою особою, яка має визначену законом  компетенцію і таких стадій не містить,  що набагато звужує час прийняття  підзаконного акту. За сучасних умов, коли суспільство і суспільні процеси розвиваються бурхливо,  час прийняття і ухвалення нормативного рішення відіграє важливу роль . Ось чому, саме підзаконні акти,  швидше можуть реагувати на зміну певних обставин. Однак, деякі науковці стверджують  про негативні тенденції зростання кількості підзаконних актів в порівнянні з законами. Зокрема,  професор Н.Р. Нижник зазначає, що  при виданні таких актів інколи порушується обов’язкова вимога їх відповідності законам, може виникнути небажане “розбухання” чи дублювання нормативного матеріалу [2,  с.87].

Іншими недоліками підзаконних актів С.М. Жевакин справедливо називає можливість закріплення у них вузьких,  однобічних управлінських рішень, спрямованість на захист суто відомчих інтересів, інколи не  доведення змісту до відома фізичних та юридичних осіб, яких вони стосуються, низьку довіру громадян щодо вірогідності всебічного і повного врахування їх прав у даній формі правового регулювання [3,с. 90]. М.Ю. Тихомиров негативними моментами підзаконної правотворчості називає її складну мову, можливість вживання неюридичних термінів, неточність формулювань, непоодинокі випадки невідповідності чинному законодавству, видання актів з очевидним перевищенням компетенції [4, с.48 ].Звичайно, що із деякими з цих тверджень можна погодитись,  однак лише  органи виконавчої влади  можуть активніше реагувати на нові суспільні відносини.   Як правило, орган законодавчої влади в сучасних умовах працює сповільнено, що і призводить до дієвості суб’єктів підзаконної правотворчості. З вищевикладеного випливає, що усунути негативні моменти підзаконної правотворчості , можна лише шляхом  чіткого дотримання законодавства, неперевищення компетенції в сфері підзаконної правотворчості .

3) Співвідношення за колом  регулювання  суспільних відносин. Підзаконними нормативно-правовими актами врегульовується все різноманіття суспільних відносин, яке виникає  між людьми і організаціями, органами влади, законами ж – тільки основні, коло яких в загальному окреслюється у ст. 92 Конституції України. Необхідно зазначити, що підзаконні акти, як правило,  регулюють майже ті самі відносини,  які були врегульовані законом. У ст. 117 Основного закону держави записано : „ Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання”. Однак нічого не зазначається з яких саме питань може Кабмін виносити такі акти. Вважаємо, що доцільно було б при прийнятті Конституції України визначити коло правовідносин, які необхідно було б врегульовувати на підставі  актів органів виконавчої влади.

4) Співвідношення за юридичною силою. Професор П.М. Рабінович зазначає, що юридична сила нормативних актів це така специфічна властивість нормативно – правових актів, яка характеризує їх співвідношення і взаємозалежність за формальною обов’язковістю та визначається місцем правотворчого органу в апараті держави. [5,с. 66 ]. Закони виступають основою для підзаконного правового регулювання. Підзаконні нормативно-правові акти мають меншу юридичну силу ніж закони. У випадку виявлення суперечностей між нормами підзаконних нормативно-правових актів і законів, вони завжди вирішуються на користь останніх. В даному випадку підзаконні акти займають другорядне місце після законів.

5) Співвідношення за  часовими межами. Підзаконні нормативно-правові акти, як правило, розраховуються на менш тривалий період чинності, є менш стабільними. У випадку внесення змін до галузевих та інших пов’язаних з певною сферою правового регулювання законів, вони мають бути приведені у відповідність до цих джерел права. Дуже часто трапляється так, що з’явився новий вид суспільних відносин, який не врегульований нормами закону. Він спочатку буде врегульований підзаконним актом, а потім, коли відбудеться ухвалення закону, підзаконний акт може втратити чинність, або до нього будуть внесені зміни.

6) Співвідношення за сферою правового впливу. Підзаконні нормативно-правові акти, як правило, розповсюджуються на менше коло осіб ніж закони. Сфера правового регулювання окремих з них є більш вузькою, спеціальною, у порівнянні з положеннями законів. Закон – це нормативно – правовий акт,  який приймається для регулювання необмеженого кола суспільних відносин. А підзаконні акти в більшості спрямовані на звужене коло врегулювання відносин. Це покликане тим, що підзаконні акти характеризуються  вузькою специфікою своєї дії. Необхідно також згадати про те, що підзаконні акти можуть бути  і індивідуальними,  які стосуються лише чітко визначених адресатів. Найбільше це характерно для указів Президента України.

Таким чином, проведення лише частково співвідношення закону і підзаконних актів дає змогу оцінити місце та значення як закону так і підзаконного акту. Аналізуючи сучасний стан правотворчості необхідно відмітити про стрімке зростання підзаконних актів  Такі акти у наш час є значимими як компонент механізму дії права, функціонування правової держави. Вони доводять вимоги закону до адресата і забезпечують реалізацію його правил. Окремі закони не можуть бути успішно виконані без видання відповідних підзаконних актів (наприклад, закони про приватизацію, про податки і збори, в сфері охорони здоров’я населення, пожежної безпеки та ін.). Підзаконні нормативні акти організовують дію законів, вносять в систему правового регулювання нові деталі, посилюють соціальну функцію права, роблять більш зрозумілим юридичний статус суб’єктів права. Ця форма встановлення правових норм завдяки безпосередньому контакту з їх адресатами має значний потенціал щодо належної організації функціонування суспільних відносин, уможливлює збалансовану реалізацію різних соціальних інтересів.

 

Примітки

 

1. Скакун О.Ф. Теорія держави і  права : Підручник / Пер. з рос. Харків : Консум, 2001.- 656 с.

2. Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. – К.: Ин-т гос-ва и права им. В.М. Корецкого, 1995. – 207 с.

3. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор// Государство и право. – 1996. –  № 11. – с.90 – 101.

4. Тихомиров М.Ю. Акты центральных органов управления в условиях перестройки// Правоведение. – 1990. - №1. – с.48 – 53.

5. Рабінович П.М. Конституційний принцип верховенства права. Юридичний вісник 1997. - № 3. с. 66- 69.