К.ю.н., Анненкова В.Г.

Балаковский филиал ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» (БФ СГАП), г. Балаково, Российская Федерация

Формирование единого статуса субъектов Российской Федерации

В настоящее время Российская Федерация включает в себя субъекты, организованные как по национальному, так и по территориальному признаку. Сочетание этих двух способов формирования федерации обусловливает существенную внутреннюю проблему территориальной целостности России – подлинную реализацию национально-территориального принципа государственного устройства в границах единого государства.

Т.А. Теребилина верно замечает, что главная угроза территориальной целостности Российской Федерации исходила не от иностранных государств, а от внутренних проблем, таких, как рост сепаратизма в ряде российских регионов, несоблюдение Конституции РФ и федеральных законов, нарушение единства экономического пространства, установление запретов на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств[1].

Интересно суждение В.В. Мамонова, утверждающего, что одним из главных пороков, который таит в себе модель российского федерализма, заключается в национальном принципе образования 32 субъектов. По его мнению, мировой опыт несопоставим с российской практикой, так как зарубежные страны, в которых были созданы федерации, опирающиеся на этнический фактор, являются небольшими по размерам, в них национальный состав населения не столь разнороден, а период существования незначителен[2]. Учитывая нынешнюю ситуацию в сфере федеративных отношений в России и сложившуюся международно-правовую практику, следует признать, что дальнейшее осуществление только национально-территориального принципа при строительстве федерализма приведет в тупик.

В связи с этим необходимо отметить, что права отдельных этносов не могут быть выше прав многонационального народа или отдельного человека независимо от его расы, национальности, вероисповедания и т.п.

Несмотря на то, что для национальных элит характерно стремление к концентрации власти внутри национального субъекта, следует учитывать, что национальное самоопределение не всегда возможно реализовать в самоопределении территориальном. Конституция РФ в ч. 3 ст. 5 утверждает «равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации». Следует согласиться с Т.А. Теребилиной в том, что конституционный принцип «самоопределения народов» с позиций Конституции РФ означает, что он может быть реализован только в пределах России[3].

Принцип самоопределения народов в России нельзя отрицать, но не следует и абсолютизировать. В целом необходимо отметить, что действующая Конституция РФ не позволяет осуществить полномасштабное изменение административно-территориального деления России путем объединения субъектов РФ. Препятствием, прежде всего, являются положения ст. 5, 65, 66 Основного Закона страны. Так, активная реализация на практике норм рассматриваемого Федерального конституционного закона может привести к тому, что не останется ни одного субъекта Федерации, относящегося к одному из закрепленных в Конституции РФ видов субъектов России.

В контексте настоящего исследования с позиции изучения факторов территориального единства Российской Федерации нельзя не вспомнить об образовании в мае 2000 года семи федеральных округов. Данное президентское преобразование получило мощный общественный резонанс. В 2001 году в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России отметил, что одним из наиболее важных решений, принятых в 2000 году, было создание федеральных округов[4].

Многие ученые и политики в решении об образовании федеральных округов[5] усмотрели один из управленческих способов углубления и реформирования федерализма в России, поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности Российской Федерации[6]. Это событие они трактуют как реальную предпосылку нового федеративного устройства России.

Помимо идеи преобразования федеральных округов в субъекты Российской Федерации, в научной литературе высказываются различные планы изменения федерального устройства России, целью которого является укрепление территориального единства Российского государства. Например, А.В. Усс считает, что субъектное реформирование возможно и необходимо через межрегиональные ассоциации[7]. Э. Россель высказывается за формирование на территории Федерации тридцати крупных экономически самостоятельных субъектов. Параллельно этому должно измениться административно-территориальное устройство регионов. В качестве основной административной единицы, по его мнению, можно было бы выбрать «уезды[8].

В. Самойленко пишет о необходимости «ввести понятие экономического района и сформировать 10–12 самодостаточных субъектов из экономических районов, не ликвидируя расположенные на этой территории субъекты Федерации»[9].

Анализируя многочисленные варианты оптимизации субъектного состава Российской Федерации, целесообразно выявить возможные негативные и позитивные аспекты укрупнения существующих регионов России. В частности, к отрицательным моментам процесса реформирования федеративного устройства нашего государства можно отнести отсутствие единого, целостного видения не только конечной модели Федерации, но и тех критериев, которые должны быть положены в основу ее преобразования[10].

Ситуация, по мнению М. Глигич-Золотаревой, усложняется тем, что в настоящее время законодательно не закреплены пределы укрупнения или ограничения максимального и минимального количества субъектов Федерации[11], что, в свою очередь, свидетельствует о непродуманности процесса реформирования российского федерализма.

Таким образом, можно констатировать, что вариативность перспектив субъектного количественного состава Российской Федерации свидетельствует о сложности и неоднозначности процесса реформирования федерального устройства нашего государства.

В рамках настоящего исследования заслуживают внимания проблемы сложносоставных субъектов Российской Федерации, которые порождены Федеративным Договором, придавшим автономным округам новый статус.

В настоящее время немало проблем постоянно возникает в отношениях между краями и областями, которые имеют в своем составе автономные образования. С одной стороны, речь идет о равноправных субъекта Федерации, а с другой – автономии номинально входят в состав другого субъекта, участвуют в его политической жизни, имеют общие властные структуры. Попытки разрешить подобные проблемы на основе федерального закона не привели пока к искомым результатам.

Вместе с тем, отмечает А.И. Соколов, существенные изменения претерпело само понятие «вхождение в состав области (края)». Исходя из конституционных норм, его можно трактовать лишь как юридически оформленные отношения между автономным округом и областью (краем), связанные друг с другом исторически и экономически в формах, которые не противоречат конституционно закрепленному принципу равноправия субъектов Федерации[12]. В этой ситуации необходимо взвешенное решение, учитывающее интересы всех сторон и отвечающее принципам федерализма. Одним из таких решений является заключение трехсторонних договоров: Федерация – край (область) – автономный округ. Примером тому может служить договор с Красноярским краем и входящим в него Эвенкийским автономным округом[13]. Сам факт достижения согласия при посредничестве Федерации – явление положительное. Договорный путь урегулирования взаимоотношений между автономными округами и краем (областью), в состав которых они входят, заслуживает внимания, так как достижение согласия в форме договора или какой-либо другой – суть принципа федерализма. Главное в этом процессе, чтобы содержание договоров не выходило за рамки Конституции Российской Федерации[14].

Таким образом, можно сформулировать вывод о целесообразности принятия закона об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами.

Кроме того необходимо по крайней мере на концептуальном уровне, продумать еще один закон, прямо вытекающий из текста Конституции (п. 3 ст. 66) – закон об автономной области и автономном округе.

Наконец, отдавая себе отчет в том, что невозможно предусмотреть все потенциальные проблемы, связанные с взаимоотношениями основных элементов Российской Федерации, было бы целесообразно иметь в правовом арсенале нашего государства закон о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров как между органами государственной власти Российской Федерации, так и между ними и органами государственной власти Российской Федерации. Предметом его регулирования мог бы стать порядок проведения внесудебных процедур по преодолению возникших разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе прямо вытекающих из ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

Такой закон был принят Государственной Думой еще в июне 1999 года, но отклонен Советом Федерации с созданием 27 сентября 2000 года согласительной комиссии. Однако, согласительная комиссия так и не приступила к работе.

Проведенное исследование позволяет сформулировать несколько предложений, направленных на укрепление единого статуса российских субъектов:

постепенный отказ от национального принципа государственного устройства с целью придания всем субъектам РФ единого правового статуса;

четкое определение содержания права народов на самоопределение при его реализации только в пределах единого Российского государства;

поэтапное и максимально полное расторжение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами; переход к договорному регулированию федеративных отношений только в исключительных, оговоренных в законе случаях;

внесение изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».



[1] См.: Теребилина Т.А. Конституционные основы правового регулирования территории Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 3.

[2] См.: Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2002. С. 99.

[3] См.: Теребилина Т.А. Указ. соч. С. 12.

[4] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2001. 4 апр. С. 3. В середине 2001 г. вносились предложения об образовании еще одного федерального округа – в границах Калининградской области с учетом специфики ее геополитического положения и предложений Евросоюза об изменении статуса области. Однако 26 июля 2001 г. было принято верное решение самостоятельного федерального округа в этом анклавном регионе России не создавать (см.: Угодников К., Чичкин А. Свободным остается, округом не будет // Российская газета. 2001. 27 июля).

[5] См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. (с изм. и доп. от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля 2004 г.) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

[6] См.: Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001 № 1. С. 112; Бичехвост А.Ф. Политические и экономические проблемы взаимоотношений центра и регионов // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения РФ и субъектов Федерации: Научно-практический семинар. 9 февраля 2001 г. / Под ред. Р.Ш. Халикова, В.М. Манохина. Саратов, 2001. С. 38; Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное право современной России: Учебник для вузов. М., 2001. С. 188; Медушковский А. Бонапартистская модель власти для России? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 1. С. 166; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 79–80; Варламова Н.В., Скурко Е.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. 2001. № 7. С. 92, 96; Саленко А.В. Россия – унитарная Федерация: парадокс или реальность? // Правоведение. 2001. № 2. С. 72–73; Сафиуллин Ф. Распад России: процесс пошел? // Российская Федерация сегодня. 2001. № 23. С. 43.

[7] См.: Усс А.В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 19.

[8] См.: Россель Э. Из выступления на VI Российском экономическом форуме в Екатеринбурге // Российская газета. 2001. 19 мая.

[9] Самойленко В. Как сделать реформы осмысленными и окончательными // Независимая газета. 2000. 14 марта.

[10] См.: Архангельская Н. Как поделить страну. Можно ли достичь равенства субъектов Федерации? // Эксперт. 2001. № 40. С. 62; Аяцков Д., Динес В. Российская государственность в начале XXI века // Власть. 2002. № 8. С. 6–7; Дзасохов А. Следовать букве и духу // Независимая газета. 2000. 14 марта; Иванов Н. Федеративная реформа – 2. Начинается новый этап реформы федеративного устройства России // Эксперт. 2001. № 24. С. 58; Комаров Е. По закону джунглей // Новые известия. 2001. 21 апр.; Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе // Федерализм. 2001. № 1. С. 118–126; Лексин И.В. К вопросу о реформировании территориального устройства России // Право и власть. 2001. № 1. С. 113–128; Лисицын А. Указ. соч.; Лысенко В.Н. Российская Конституция: проблемы совершенствования // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / Под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 1998. С. 26; Мошечков С. Основы региональной политики: Беседа с заместителем комитета Государственной Думы РФ по делам Федерации и региональной политики Ю. Коневым // Российская Федерация сегодня. 2001. № 2. С. 21; Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта РФ // Государство и право. 1994. № 8–9. С. 43–51; Юрченко В.М. Конфликтогенные факторы политической суверенизации // Государственное и муниципальное управление. 2001. № 1. С. 147.

[11] См.: Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra // Федерализм. 2002. № 1. С. 102.

[12] См.: Соколов А.И. О проблемах развития федеративных отношений в России в современных условиях // Межвузовский сборник научных трудов. М., 2000.

[13] См.: Соглашение от 29 октября 2001 г. «О социально-экономическом и культурном сотрудничестве администрации Красноярского края и администрации Эвенкийского автономного округа» // Архив Администрации Красноярского края. Красноярск, 2001.

[14] См. об этом: Иванов В.В. Автономные округа в составе края. Области – феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М., 2002.