Право/5. Уголовное право и криминология

Молочков А.А.

Магистрант Самарского государственного экономического университета, Россия

Советский этап развития института

прокуратуры: историко-правовой аспект

Анализ истории формирования и развития прокуратуры как участника различных видов судопроизводства позволяет выявить особенности института прокуратуры в рамках историко-правового развития с момента его создания и до сегодняшних дней. Удачное использование историко-правового метода исследования также поможет подвести итоги развития органов прокуратуры на различных этапах, обозначив отдельные проблемы правового регулирования статуса прокуратуры, в том числе на современном этапе ее функционирования. Анализируя направления развития прокурорского надзора, Н.В. Муравьев отмечал, что «русская действительность, отражающаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения» [26, с. 137].

Советский этап развития института прокуратуры включает в себя ряд этапов. Период становления советской прокуратуры был ознаменован несколькими историческими событиями и принятыми правовыми актами. В частности, Положением о судоустройстве РСФСР от 11.11.1922 [10] был установлен надзор прокуроров и губернских судов за деятельностью народных следователей при производстве предварительного расследования, предусматривалось по 2 помощника прокурора Верховного Суда в гражданских и уголовных кассационных коллегиях, а также по 2 помощника прокурора Верховного Суда состояли в судебной коллегии. В военно-транспортную и военную коллегию также входили помощники прокурора, количество которых равнялось одному в каждой коллегии.

Постановлением ВЦИК от 15.02.1923 г. был утвержден новый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР [11], согласно ст. 8 и ст. 9 которого прокурор осуществлял уголовное преследование и государственное обвинение. В п. 4 ст. 23 названного акта было дано определение термина «прокурор», а в п. 6 ст. 23 говорилось, что он является одной из сторон уголовного процесса. После ряда изменений, внесенных в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1923 г., прокурор впервые был наделен несколькими новыми полномочиями. В частности, прокурор мог самостоятельно осуществлять отдельные следственные действия, вести расследование по любым уголовным делам, перечисленным в ст. 108.

Положение о Верховном Суде СССР, утвержденное постановлением Президиума ЦИК СССР от 23.11.1923 г. [14], содержало раздел 7 «О Прокуратуре», где в п. 23 было указано, что Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель имеют права в области общего надзора за законностью, в области судебного надзора, осуществляют надзор за закономерностью действий Объединенного Государственного Политического Управления СССР осуществляется прокурором Верховного Суда СССР на основе специального постановления Президиума ЦИК СССР. В области общего надзора за законностью Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель имеют право предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК СССР и Верховного Суда СССР вопросы, подлежащие его компетенции, и опротестовывать решения Верховного Суда СССР и его коллегии. В соответствии с этим прокурору Верховного Суда Союза ССР предоставлялось право истребования необходимых сведений, данных и справок по вопросам, подлежащим обсуждению Верховного Суда СССР, через прокуроров соответствующих Республик. В области судебного надзора Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель имели право истребовать подлежащие опротестованию постановления, решения и приговоры верховных судов Союзных Республик (на основании п. п. «а» и «б» ст. 2), рассматривать их в порядке надзора и представлять для дальнейшего направления в пленарные заседания Верховного Суда СССР, а также истребовать дела из производства судебных учреждений Союзных Республик после приговора или вынесения по ним решения на основании пункта «б» ст. 2 для просмотра их в порядке надзора и в особо важных случаях просить Президиум ЦИК СССР о приостановлении исполнения приговоров и решений по этим делам впредь до рассмотрения их в порядке надзора.

В 1924 г. был издан Наказ Верховному Суду СССР [15], в главах 4 и 5 которого закреплялось содержание и пределы общего надзора Верховного Суда СССР за законностью и судебного надзора Верховного Суда СССР.

В разделе 3 Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре от 20.08.1926 г. регламентировался вопрос об организации всех функций прокурорского надзора [18]. В 1928 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, регламентирующее вопросы дисциплинарной ответственности работников военных трибуналах и военной прокуратуры [16]. Внесенными дополнениями от 30.01.1929 г. в Положение о военных трибуналах и военной прокуратуре при военных прокуратурах была учреждена должность военного следователя [19].

В 1929 г. были внесены дополнения и в Положение о судоустройстве РСФСР [12]. В рамках проводимого нами исследования представляет интерес ст. 144а Положения о судоустройстве РСФСР, расширившая полномочия прокурора края (и соответственно прокуратуры края) в отношении входящих в состав края автономных областей.

Особенностью периода становления и развития прокуратуры в 1922-1933 годах является то, что прокуратура подчинялась исполнительным комитетам, что фактически превращало органы прокуратуры в орган исполнительной власти. Сказанное позволяет сделать вывод, что в рамках действия теории разделения властей, учитывая особенности организации системы органов государственной власти СССР, прокуратура находилась между органами судебной власти и органами представительной власти с исполнительно-распорядительными функциями.

Следующим этапом развития советской прокуратуры является конституционный период, ознаменованный принятием Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 17.12.1933 г. «Об утверждении Положения о Прокуратуре Союза ССР» [17]. Целью появления указанного акта являлось укрепления статуса прокурора и социалистической законности. Прокурор СССР возглавлял Прокуратуру СССР и назначался ЦИК СССР. В его компетенцию входил надзор по следующим направлениям: за решениями органов власти; возбуждение уголовного дела и последующее поддерживания обвинения в суде; за применением законов органами судебной власти; за деятельностью милиции, ОГПУ, исправительно-трудовыми учреждениями. Реализация Положения о Прокуратуре СССР способствовало укреплению единства и строгой централизации органов прокурорского надзора.

Конституция СССР 1936 г. содержала отдельную главу 9, именуемую «Суд и прокуратура» [2]. Ст. 114 Конституции СССР 1936 г. гласила: «Высший надзор за точным исполнением законов всеми Народными Комиссариатами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Прокурора СССР», который согласно ст. 114 Конституции СССР 1936 г. назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Особое внимание следует уделить конституционному положению ст. 117, предусматривающей, что органы прокуратуры осуществляют свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Прокурору СССР. В данный период в деятельности прокуратуры был сделан явный акцент на уголовное преследование и осуществление прокурором функции государственного обвинения. Конституция СССР 1936 г. впервые в истории конституционного законодательства вводит такое понятие как «высший надзор за точным исполнением законов». «Таким образом, в 1936 г. произошло окончательное выделение органов прокуратуры из системы юстиции в самостоятельную единую централизованную систему» [25]. Сделав исторический экскурс и вспомнив реальные события данного периода времени, который нередко оценивается учеными как тоталитарный, можно констатировать, что Прокуратура среди иных органов власти пыталась проявлять стабильность при обеспечении законности. Именно органы прокуратуры взяли на себя удар при охране прав и законных интересов личности. В данном случае нередко прокуроры становились субъектами репрессий.

Следующий период развития прокуратуры именуется как военный. Согласно указу Президиума Верховного Совета СССР от 22.07.1941 г. «О военном положении», деятельность органов власти была перестроена на военный лад. В частности, в данный период основными задачами прокуратуры были обеспечение точного исполнения законности, соблюдение законности, укрепления тыла, оказание помощи фронту.

В послевоенный период было принято ряд правовых актов, направленных на повышение престижа и авторитета органов прокуратуры, в том числе:

· Закон СССР от 19.03.1946 г. «О присвоение Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР» [5];

· Приказ Генерального прокурора СССР от 17.07.1946 г. № 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов», закрепивший полномочия прокурора, основные задачи прокуратуры в общем надзоре, акты и средства прокурорского реагирования, закреплены направления, которые является приоритетными для прокуратуры;

· Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 г. «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» [20], предусмотревший следующие виды прокурорского надзора: надзор за исполнением законов всеми субъектами правоотношений (в частности, например учреждениями, должностными лицами, гражданами СССР, организациями) за обоснованностью и законностью решений, определений, приговоров и постановлений судов и судебных органов; надзор за законностью в исправительных учреждениях (в местах лишения свободы);

· Закон СССР от 25.12.1958 г., утвердивший основы законодательства об уголовном судопроизводстве, которые регламентировали и деятельность прокуратуры [6]. Например, ст. 20 Основ уголовного судопроизводства закрепила прокурорский надзор в уголовном процессе;

· Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.02.1959 г., на основе которого при Прокуратуре СССР и Союзных республиках были созданы коллегии [21] и др.

В данный период особое внимание уделялось укреплению такого направления, как надзор за соблюдением прав и свобод личности, главная цель которого состояла в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов. Говоря о прокуратуре данного периода, С.Г. Новиков и М.Ю. Рагинский подчеркнули, что в отличие от других органов государства, сущность прокуратуры состояла в том, что «во-первых, она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций, во-вторых, не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организационную деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, в-третьих, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не допускали нарушений закона» [27, с. 23].

Переходный заключительный советский период формирования и развития прокуратуры связан с принятием Конституции СССР 1977 г. [3]. В 1979 г. был принят Указ Президиума ВС СССР «О судах, прокуратуре, адвокатуре, нотариате и органах внутренних дел, действующих на особо режимном объекте», закрепивший основы организации и деятельности на особых режимных объектах органов прокуратуры.

Основной вехой развития законодательной базы о прокуратуре стал специализированный Закон СССР от 30.11.1979 г., предусмотревший в ст. 1, что «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров» [7]. Осуществляя свои полномочия высшего надзора, прокуроры следят за тем, чтобы все перечисленные государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. В ст. 2 Закона СССР «О прокуратуре СССР» закреплено, что деятельность прокуратуры СССР имеет задачей охрану от всяких посягательств:

ü закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем;

ü социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами;

ü прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами действует по следующим основным направлениям:

- надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);

- надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;

- надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;

- надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;

- борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности и другими нарушениями законов в сфере народного хозяйства;

- борьба с нарушениями законов, направленных на обеспечение прав и законных интересов граждан;

- борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотвратимости ответственности за преступление;

- разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями;

- участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.

В след за Законом СССР «О прокуратуре СССР» было принято ряд важных правовых актов в исследуемой области, в том числе Закон РСФСР от 08.07.1981 г. «О судоустройстве РСФСР» [4], Положение о военной прокуратуре, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 04.08.1981 г. и др. Так, Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» закрепил за прокурором надзор за исполнением законов при разбирательстве (рассмотрении) дел в ходе судопроизводства. Однако, как отметил А. Г. Звягинцев, указанное Положение о военной прокуратуре в основном повторяло содержание Закона СССР «О прокуратуре СССР» [См.: 24, с. 137-138].

Существенное изменения претерпел институт прокуратуры с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 16.06.1987 г., который внес изменения в Закон СССР «О прокуратуре СССР» [22]. Так, согласно п. 3 ст. 4 Закон СССР «О прокуратуре СССР» была дополнена новой частью следующего содержания: «Прокуроры союзных республик, автономных республик, другие нижестоящие прокуроры систематически информируют соответственно Президиумы Верховных Советов и Советы Министров союзных, автономных республик, местные Советы народных депутатов, а также трудовые коллективы о состоянии законности и правопорядка, выступают на сессиях Советов с сообщениями о состоянии законности и правопорядка и мерах по их укреплению». Согласно внесенным изменениям Генеральный прокурор СССР в установленном порядке получил право участвовать в заседаниях Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, а прокуроры союзных и автономных республик - соответственно в заседаниях Президиумов Верховных Советов и Советов Министров союзных и автономных республик. Генеральный прокурор СССР также вправе принимать участие в заседаниях коллегий министерств, государственных комитетов и ведомств, а прокуроры союзных и автономных республик - соответственно в заседаниях коллегий министерств, государственных комитетов и ведомств союзных и автономных республик. Прокуроры вправе принимать участие в заседаниях исполнительных комитетов соответствующих и нижестоящих местных Советов народных депутатов и других органов управления. Отдельно внимание было уделено регламентации принесения протеста прокурором, предписанию прокурора об устранении нарушений закона, предостережению прокурора о недопустимости нарушений закона. Так, письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившему нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение. Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона имеет явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина, если не будет незамедлительно устранено. В предписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем сообщается прокурору. При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в 10-дневный срок.

Смысл вносимых изменений состоял в том, что советский законодатель хотел привести действующее законодательство, которое регулировало институт прокуратуры, в соответствии с быстро развивающимся обществом, с правовыми (общественными) отношениями, как в стране, так и в мире.

Конституцией РСФСР, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР [8], Постановлением Верховного Совета РСФСР «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» [9], на основе функционировавшей на территории РСФСР прокуратуры, была создана новая (единая) система органов прокуратуры, напрямую подчиняющаяся Генеральному прокурору РСФСР. В данный период органы прокуратуры окончательно сформировались как самостоятельный институт и орган государственной власти. Характерной чертой органов прокуратуры изучаемого периода является то, что они стояли над системой разделения властей.

В соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 28.12.1991 г. со 2 января 1992 г. Прокуратура СССР прекратила свое существование [13].

Проведенное исследование советского этапа становления и развития прокуратуры позволяет сделать следующие выводы:

- органы прокуратуры прошли долгий и весьма сложный путь своего развития;

- на отдельных этапах формирования прокуратуры в советский период она была упразднена, а ее полномочия были переданы другим органам власти;

- статус прокуратуры на протяжении всего советского периода изменялся и закончился обретением прокуратуры своей независимости.

- после распада СССР на базе старой системы органов прокуратуры была создана новая система органов прокуратуры, регламентированная специализированным законом о прокуратуре Российской Федерации [1]. На современном этапе своего функционирования, как точно подметил Т.А. Ашурбеков, прокуратура является «многофункциональным государственно-правовым институтом, в состоянии решать широкий круг задач по защите национальных интересов и обеспечению национальной безопасности…», при этом «являясь органической составной частью системы обеспечения национальной безопасности, прежде всего, как орган надзора за исполнением соответствующих законов, прокуратура является системнообразующим центром контрольной и правоохранительной систем страны, в том числе, как координатор деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, правонарушениями, включая коррупцию, представляющими наиболее серьезную угрозу современному состоянию безопасности личности, общества и государства» [23, с. 10, 11].

Литература:

1. Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (в ред. от 17.11.1995 г., 10.02.1999 г., 19.11.1999 г., 02.01.2000 г., 27.12.2000 г., 29.12.2001 г., 28.06.2002 г., 25.07.2002 г., 05.10.2002 г., 30.06.2003 г., 22.08.2004 г., 15.07.2005 г., 04.11.2005 г., 02.03.2007 г., 05.06.2007 г., 24.07.2007 г., 25.12.2008 г., 17.07.2009 г., 28.11.2009 г., 21.11.2011 г.) «О прокуратуре Российской Федерации»// Российская газета. 1995. № 229.

2. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936 г.) // Известия ЦИК СССР ВЦИК. – 1936. – № 283.

3. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР от 07.10.1977 г.) // ВВС СССР. – 1977. – № 41. – Ст. 617.

4. Закон РСФСР от 08.07.1981 г. «О судоустройстве РСФСР» // ВВС РСФСР. – 1981. – № 28. – Ст. 976.

5. Закон СССР от 19.03.1946 г. «О присвоение Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР» // Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. – июль 1956 г. / под ред. Мандельштам Ю.И. – М.: Государственное издательство юридической литературы, 1956. – С. 113-114.

6. Закон СССР от 25.12.1958 г. «Об утверждении Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» // ВВС СССР. – 1959. – № 1. – Ст. 15.

7. Закон СССР от 30.11.1979 г. «О прокуратуре СССР» // ВВС СССР. – 1979. – № 49. – Ст. 843.

8. Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 г. «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»// Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1990. – № 2. – Ст. 22

9. Постановление Верховного Совета РСФСР «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» от 15.11.1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. – 1991. – № 48. – Ст. 1661.

10. Постановление ВЦИК от 11.11.1922 г. «О введении в действие Положения о судоустройстве РСФСР» // СУ РСФСР. – 1922. – № 69. – Ст. 902.

11. Постановление ВЦИК от 15.02.1923 г. «Об утверждении Уголовно-процессуального кодекса РСФСР» // СУ РСФСР. – 1923. – № 7. – Ст. 106.

12. Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 25.11.1929 г. «Об утверждении принятых Президиумом ВЦИК в период с 1 октября 1928 г. по 20 октября 1929 г. постановлений об изменении и дополнении кодексов» // СЗ РСФСР. – 1929. – № 60. – Ст. 593.

13. Постановление Президиума ВС РСФСР от 28.12.1991 г. «Об упразднении Верховного Суда СССР, Высшего Арбитражного Суда СССР и Прокуратуры СССР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1992. – № 2. – Ст. 74.

14. Постановление Президиума ЦИК СССР от 23.11.1923 г. «Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик» // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. – 1923. – № 10. – Ст. 311.

15. Постановление ЦИК СССР от 14.07.1924 г. «Наказ Верховному Суду Союза Советских Социалистических Республик» // СЗ СССР. – 1924. – № 2. – Ст. 25.

16. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 17.08.1928 г. «О порядке дисциплинарной ответственности работников военных трибуналах и военной прокуратуры» // СЗ СССР. – 1928. – № 52. – Ст. 460.

17. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 17.12.1933 г. «Об утверждении Положения о прокуратуре Союза ССР» // СЗ СССР. – 1934. – № 1. – Ст. 2а.

18. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20.08.1926 г. «О введении в действие Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре» // СЗ СССР. – 1926. – № 57. – Ст. 412.

19. Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 30.01.1929 г. «Об изменении и дополнении Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре» // СЗ СССР. – 1929. – № 13. – Ст. 106.

20. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 г. «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // ВВС СССР. – 1955. – № 9. – Ст. 222.

21. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27.02.1959 г. «Об образовании Коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик» // ВВС СССР. – 1959. – № 9. – Ст. 67.

22. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16.06.1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» // ВВС СССР. – 1987. – № 25. – Ст. 349.

23. Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуроры в сфере национальной безопасности: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. – М., 2009.

24. Звягинцев А.Г. История прокуратуры России. Историко-правовой анализ: учебное пособие. – М.: Закон и Право, 2010.

25. История развития прокуратуры: Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // http://genproc.gov.ru/history/

26. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и действительности: Пособие для прокурорской службы. T.I. – М., 1889.

27. Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. – 1974. – № 3.